Экологическое право
14.04.2019• земельное;
• водное;
• горное;
• воздухоохранительное;
• лесное;
• фаунистическое.
Комплексный характер отрасли экологического права определен тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др.
Процесс отражения экологических требований в этих отраслях права получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права и т.д. Так, в главе 26 Уголовного кодекса РФ регулируется уголовная ответственность за экологические преступления. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит главу 8 — административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Налоговый кодекс РФ регулирует взимание экологических налогов.
Общее правило, касающееся экологического законодательства, регулирующего общественные отношения, затрагивающие экологические права и интересы общества, заключается в следующем. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Из этого конституционного положения следует вывод, что в процессе развития и совершенствования каждой отрасли российского законодательства законодательная власть должна предусматривать характерные для каждой из них правовые меры по обеспечению корректного отношения общества к природе с учетом интересов как самой природы в силу ее самоценности, так и человека, исходя, в частности, из необходимости и возможности обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Формирование экологического права как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм.
Основными его элементами являются:
• экологическое нормирование;
• оценка воздействия на окружающую среду;
• экологическая экспертиза;
• лицензирование;
• экономические меры;
• сертификация;
• аудит;
• контроль;
• применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом.
Таким образом, под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, и конкретных правоотношений в данных сферах.
Под экологическим правом понимается не только отрасль права, но также наука и учебная дисциплина. Экологическое законодательство, практика его применения, проблемы, достижения, недостатки и пути развития являются предметом научного исследования ученых-юристов и изучения в высших учебных заведениях.
Наука экологического права представляет собой систему знаний, теоретических положений в области экологического права, и является составной частью системы юридических наук.
Отражая реализуемые на практике интегрированный и дифференцированный подходы к правовому регулированию общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, в современном законодательстве в качестве самостоятельных объектов науки экологического права выделяются:
1. окружающая среда (окружающая природная среда, природная среда, природа);
2. природные комплексы;
3. отдельные природные объекты или ресурсы;
4. человек как органический элемент природы.
Окружающая среда (окружающая природная среда, природная среда, природа) является интегрированным объектом, а другие — дифференцированными объектами.
Предметом науки экологического права являются:
1. отрасль экологического права. Наукой изучаются нормы и институты экологического права, анализируется роль данных правовых норм и институтов в регулировании соответствующих общественных отношений. Наукой исследуются источники отрасли, ее система, особенности эколого-правовых отношений, виды норм и способы их реализации, специфический характер предмета отрасли, место отрасли экологического права в правовой системе РФ;
2. эколого-правовые отношения. Исследование права невозможно без изучения, обобщения практики его применения. Их изучение позволяет выявить проблемы реализации изучаемых правовых норм, выработать предложения по повышению эффективности их применения.
Сделанные на основе обобщения практического опыта выводы и теоретические концепции составляют содержание науки экологического права. На основе изучения практики норм экологического права разрабатываются предложения по совершенствованию норм и применения действующего законодательства. Сами по себе положения эколого-правовой науки не имеют нормативного, общеобязательного характера, однако становятся теоретической базой для создания новых правовых норм, для дальнейшего развития и совершенствования законодательства.
В настоящее время проблемы правовой охраны окружающей среды являются крайне актуальными и, как следствие, обусловливают активное развитие данной отрасли, появление новых научных исследований эколого-правового направления.
Одним из закрепленных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды принципов охраны окружающей среды является принцип организации и развития системы экологического образования, воспитания, формирования экологической культуры.
Общие нормы об экологическом образовании и просвещении установлены в гл. 13 указанного Закона. Общественные отношения в области экологического воспитания и образования регулируются также законодательством об образовании и правовыми актами субъектов РФ, поскольку вопросы охраны окружающей среды и общие вопросы воспитания и образования отнесены ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Экологическое образование — это непрерывный процесс обучения, воспитания, самообразования, накопления опыта и развития личности, направленный на формирование целостных ориентаций, поведенческих норм и специальных знаний по сохранению окружающей среды и природопользованию.
Цель экологического образования состоит в формировании экологических знаний и ответственного отношения к окружающей среде. Экологическое образование необходимо для дальнейшего сохранения окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам. Без экологических знаний невозможно развитие человека как гармоничной личности с гуманистическим отношением к природной среде.
Согласно ст. 71 Закона об охране окружающей среды в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов. Преподавание основ экологических знаний осуществляется в дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовой формы.
Экологическое право входит в государственный стандарт юридического образования. Цель изучения экологического права состоит в том, чтобы студенты получили представление о развитии данной отрасли права, ее месте в системе отраслей права РФ, об экологических правах и обязанностях граждан, а также способах защиты прав, о законодательных требованиях к хозяйствующему субъекту в области охраны окружающей среды, об ответственности за причинение вреда окружающей среде и иных институтах экологического права.
При определении структуры экологического права как учебной или научной дисциплины применяется комбинация оснований, позволяющая наиболее полно и успешно решить стоящие перед ними задачи. При этом структура экологического права как учебной дисциплины может включать общую часть (куда входят в основном положения, обосновывающие наличие отрасли экологического права, и институты данной отрасли), особенную часть (содержащую специфические правовые меры по обеспечению рационального использования и по охране земель, недр, вод, лесов и других природных ресурсов, правовой режим особо охраняемых природных территорий, экологически неблагоприятных территорий, правовое регулирование обращения с химическими и иными веществами, материалами и отходами и др.) и специальную часть (право окружающей среды в зарубежных государствах и международное право окружающей среды).
В рамках общей части изучаются следующие темы:
• предмет, методы, система экологического права, его принципы, место в системе права РФ;
• источники экологического права, экологические права и обязанности граждан, основы государственного управления охраной окружающей среды;
• плата за загрязнение окружающей среды и иные элементы экономического механизма ее охраны;
• экологические бедствия и чрезвычайные ситуации;
• ответственность за нарушение экологического законодательства.
Особенная часть экологического права включает в себя изучение:
• правового регулирования использования и охраны отдельных видов природных объектов: лесного, водного фондов, животного мира, атмосферного воздуха, недр, земель;
• правовое регулирование использования и охраны особо охраняемых природных территорий.
Источники экологического права
Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указа, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.
Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.
В правовом государстве не может рассматриваться в качестве источника права, в частности экологического, ненормативный акт. Кроме того, поскольку он содержит эколого-правовые предписания, противоречащие закону, он является по своей сути неправовым. По решению суда такой акт не может применяться.
Источники права окружающей среды имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в нормативно-правовых актах. Речь идет о так называемых экологизированных нормативных актах. Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем — нормативно-правовым актом обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с которыми конструируются нормативно-правовые акты. Так, гипотеза подавляющего числа норм Особенной части всех природно-ресурсовых нормативных актов, указывающая на то, кто может быть природопользователем, отделена от диспозиций и закреплена в Общей части, чем обеспечена текстовая экономия всего нормативного акта, так как одна статья «обслуживает» десятки статей Особенной части.
Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и «молчанием» нормативно-правового акта. Например, в ст. 46 Водного кодекса РФ в числе оснований прекращения права водопользования не была названа реорганизация предприятия водопользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правило: «Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования».
В целом можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями — источниками экологического права:
1) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом, и поэтому устных источников экологического права не существует. Источник существует только в виде каких-либо нормативно-правовых актов: закон, кодекс, устав, положение, инструкция и т.п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием.
2) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство и других субъектов РФ;
3) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нормативный акт. Если норма права имеет постоянную структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы и т.п. Соответственно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах.
Источники экологического права должны отвечать следующим требованиям:
1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.
2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативных актов.
3. Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь форму, определенную законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство РФ — постановления и распоряжения; Президент РФ издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т.п. В случае нарушения формы принятого нормативного акта он должен быть отменен.
4. Наконец, для того, чтобы тот или иной документ стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества. Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, сели оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т.п.
Вопрос об источниках экологического права представляет собой многообразие нормативно-правовых актов. Помогает ориентироваться в этом многообразии классификация информационного массива, которая будет рассмотрена в следующем параграфе.
Экологические права граждан
В международном законодательстве это: Декларация Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде; Декларация прав и свобод человека и гражданина; Декларация Рио-де-Жанейро (Конференции ООН по окружающей среде и развитию); Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята Советом Европы вступила в силу и ратифицирована Государственной Думой РФ).
В Декларации прав и свобод человека и гражданина определены следующие права:
• право каждого на экологическую информацию: «государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ст. 31);
• право каждого на судебную защиту его прав и интересов (ст. 32).
В Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод определены следующие экологические права:
• право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций с другими (ст. 11);
• право каждого человека на жизнь (ст. 2). В Конституции РФ закреплены следующие экологические права;
• земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9);
• право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29);
• владение, использование и распоряжение землей и другими ресурсами осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36);
• в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41);
• каждый гражданин имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды (ст. 42);
• каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
В экологическом законодательстве определены права, закрепленные в природоохранительных нормативных правовых актах, таких как: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», ст. 11 и 12.
Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Основы законодательства об охране здоровья граждан; Федеральный закон «Об экологической экспертизе».
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» и т. п.
Это право на:
• участие в проведении государственной и общественной экологических экспертиз (Федеральный закон «Об экологической экспертизе»);
• участие в общественных слушаниях в рамках оценки воздействия на окружающую природную среду (Положение об ОВОС в РФ, утвержденное приказом Минприроды РФ);
• участие непосредственно и (или) через своих представителей в управлении государственными делами в сфере охраны окружающей природной среды, в принятии экологически значимых решений;
• условия труда, отвечающие требованиям экологической безопасности;
• охрану здоровья от вредного воздействия факторов окружающей среды, право требовать их рассмотрения;
• участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах по охране окружающей природной среды.
В блоке природно-ресурсного законодательства обозначен спектр специальных экологических прав граждан-природопользователей:
• права на земельные участки, примыкающие к поверхностным водным объектам; права на обособленные водные объекты; права общего пользования водными объектами и т. п. (ст. 12, 43, 92 Водного кодекса РФ № 167-ФЗ);
• право на использование недропользователями земельных участков для предпринимательской деятельности, которая соответствует цели, обозначенной в лицензии и не противоречащей законодательству РФ (Закон РФ «О недрах»);
• право на пребывание в лесах для отдыха, сбора в личное пользование дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, минерально-технического сырья, участие в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях (Лесной кодекс РФ, ст. 21, 82, 86);
• права по охране и использованию животного мира (Федеральный закон № 52-ФЗ «О животном мире», ст. 10, 40, 48, 49);
• права землепользователей (Земельный кодекс РСФСР ст. 52, 54, 55).
Основные экологические права граждан распространяются на всех физических лиц, проживающих на территории России, и закреплены одновременно в нескольких нормативных актах.
Это право на:
• благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду;
• создание экологических общественных объединений (Федеральный закон «Об общественных объединениях»);
• судебную защиту своих экологических прав (право на обращение с исками: о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением, негаторный иск о прекращении экологически вредной деятельности и т. п.). Соответствующая норма содержится в Конституции РФ (ст. 46), Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 11) и в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Каждый гражданин может реализовать свои экологические права как самостоятельно, так и путем создания и участия в общественных объединениях.
Исходя из этого, экологические права граждан транспонируются в следующие экологические права общественных объединений:
• право на создание общественных экологических фондов, определение порядка их функционирования и расходования средств;
• право требовать от государственных органов и органов местного самоуправления предоставления полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
• право на проведение общественной экологической экспертизы;
• право на проведение общественного экологического контроля;
• право на обращение в суд или административные органы с заявлениями о привлечении к ответственности лиц за экологические правонарушения;
• право на предъявление в суды исков о возмещении ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан;
• иные права, предусмотренные законом. Осуществление экологических прав всегда связано с выполнением всеми определенных ответных обязанностей перед обществом и государством. Исходя из этого, граждане и юридические лица несут общие и отраслевые (специальные) экологические обязанности.
Общие экологические обязанности:
• охрана и рациональное использование природы и окружающей среды;
• восстановление нарушенных экосистем животных и растительности;
• предупреждение экологических правонарушений;
• соблюдение экологических требований (нормы, правила, нормативы качества окружающей природной среды);
• уплата установленных налогов и сборов, предусмотренных для финансирования природоохранных и природовосстановительных мероприятий;
• выполнение соответствующих экологических предписаний и постановлений государственных органов и их должностных лиц;
• содействие экологическому воспитанию подрастающего поколения и повышению экологической культуры населения;
• иные обязанности, предусмотренные законом. Отраслевые (специальные) экологические обязанности;
• соблюдение правил пожарной безопасности в лесах и т. п. (ст. 83 Лесного кодекса РФ № 22-ФЗ);
• сохранение природных ландшафтов особо охраняемых природных территорий;
• не допускать уничтожения или разорения мест обитания животных, птиц, рыб, насекомых и иных живых существ (Федеральный закон № 52-ФЗ «О животном мире», ст. 40);
• пользование землей и иными природными объектами в соответствии с экологическим законодательством РФ (ст. 53 Земельного кодекса РСФСР);
• соблюдение стандартов, регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод (ст. 92 Водного кодекса РФ № 167-ФЗ);
• экологически безопасное ведение работ при строительстве и разработке недр.
Каждый гражданин обязан принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды. Если же они нарушаются, то виновный несет ответственность, которая подразделяется на уголовную, административную, дисциплинарную и материальную.
За наиболее тяжелые нарушения (поджог леса и т. п.) виновный может быть подвергнут уголовному наказанию (лишение свободы, наложение крупных денежных штрафов, конфискация имущества). Чаще применяется административная ответственность (наложение штрафа на отдельных лиц и на предприятия в целом), она наступает в случаях порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства. Должностные лица могут подвергаться дисциплинарной ответственности (полное или частичное лишение премий, понижение в должности, выговор или увольнение) за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологических нормативов. Выплата штрафа не освобождает от материальной гражданско-правовой ответственности (возмещение причиненного загрязнением или нерациональным использованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству).
Закон «Об охране окружающей природной среды» формулирует также экологические требования при строительстве и эксплуатации различных объектов, показывает экономический механизм охраны окружающей среды, провозглашает принцип международного сотрудничества в этой области.
Несмотря на то, что природоохранительное законодательство обширное и разностороннее, на практике оно действует недостаточно эффективно. Одна из важнейших причин этого — несоответствие тяжести наказания тяжести преступления (низкие ставки взимаемых штрафов: для должностного лица — от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда; для рядовых граждан — до десятикратного размера минимальной оплаты труда), ведь часто невозможно возместить нанесенный вред — он может достигать многих миллионов рублей или вообще не поддаваться денежному измерению. За год в стране рассматривается не более 20 дел по ответственности за загрязнение воздуха и воды, повлекшее тяжелые последствия, да и дела по браконьерству не превышают 1,5 тыс. в год, что гораздо меньше реального количества правонарушений. Правда, в последнее время наметилась тенденция роста этих цифр.
Другие причины слабого действия природоохранительного законодательства — недообеспеченность предприятий техническими средствами для очистки сточных вод и загрязненных газов, а проверяющих организаций — приборами для контроля за загрязнением окружающей среды.
Большое значение имеет низкая экологическая культура населения, незнание основных природоохранных требований, снисхождение к нарушителям, отсутствие навыков отстаивания своих прав на здоровую окружающую среду. Таким образом, необходима разработка правового механизма защиты экологических прав человека (конкретизирующих эту часть закона, подзаконных актов), обращение с жалобами в прессу и вышестоящие инстанции, иски в судебные органы. Ведь если каждый человек, чье здоровье подорвано из-за выбросов какого-то предприятия, подаст иск в суд или прокуратуру с требованием материального возмещения ущерба, оценив свое здоровье в крупную сумму, предприятия будут вынуждены принять меры к снижению загрязнения.
Международное экологическое право
Процесс становления отрасли МЭП протекает с XIX столетия, и в своём развитии прошёл несколько этапов. Так, проф. Бекяшев К.А. выделяет три этапа становления и развития МЭП: 1839–1948 гг.; 1948–1972 гг.; 1972–по настоящее время. Первый этап увязывается с первыми попытками «цивилизованных» государств разрешить региональные и локальные проблемы экологии, второй этап – с началом деятельности ООН, третий этап знаменует проведение глобальных международных конференций по данному вопросу.
Источниками отрасли МЭП являются нормы международных экологических соглашений, а также международные обычаи. Отрасль МЭП не кодифицирована. В системе источников превалируют нормы региональных международных соглашений. Важнейшими источниками являются такие акты, как Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г., Конвенция об охране озонового слоя 1985 г., Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1970 г. и др.
Развитие и функционирование МЭП, как и любой отрасли международного права строится на определенных основополагающих положениях, которые являются своеобразными юридическими аксиомами в относительно подвижной материи международного права – принципы МЭП.
МЭП имеет основные начала 2 типов:
— основные принципы международного права;
— специфические принципы МЭП.
К основным принципам международного права относятся принципы, изложенные в Уставе ООН, Декларации о принципах ООН 1970 года, Заключительном листе Хельсинского саммита 1975 года и выработанные международно-правовой практикой. Это, прежде всего основополагающие принципы международного права: суверенного равенства, неприменения силы и угрозы силой, нерушимости государственных границ, территориальной целостности государств, мирного разрешения споров, невмешательства во внутренние дела, уважения прав человека и основных свобод, самоопределения народов, сотрудничества, добросовестного выполнения международно-правовых обязательств.
Специфические принципы международного экологического права – категория развивающаяся. Данные принципы еще не получили отражения в каком-либо полном кодифицированном виде, они разбросаны по множеству международно-правовых актов, имеющих как обязательный, так и рекомендательный характер. Подобное разнообразие вносит некоторую неопределенность в позиции юристов-международников по вопросу о количестве принципов МЭП.
Обычно выделяется следующие принципы:
— окружающая среда – общая забота человечества;
— окружающая среда вне государственных границ является общим достоянием человечества;
— свобода исследования и использования окружающей среды и ее компонентов;
— рациональное использование окружающей среды;
— содействие международно-правовому сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды;
— взаимозависимость охраны окружающей среды, мира, развития, обеспечения прав человека и фундаментальных свобод;
— предосторожный подход к окружающей среде;
— право на развитие;
— предотвращение вреда;
— предотвращение загрязнения окружающей среды;
— ответственность государств;
— отказ от иммунитета, от юрисдикции международных или иностранных судебных органов.
Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды дифференцируется по компонентам окружающей среды: охрана вод, воздуха, почв, лесов, флоры, фауны и т.д. Соответственно в рамках МЭП выделяются международно-правовые институты: международно-правовая охрана воздуха, международно-правовая охрана животных и т.д.
Система экологического права
Под системой экологического права понимается размещение в определенной логической последовательности его структурных подразделений, обусловленное содержанием экологических отношений, которые выступают предметом экологического права.
Система экологического права может рассматриваться в трех качествах: как отрасль права, учебная дисциплина, наука.
Как отрасль права экологическое право состоит из Общей и Особенной части и складывается из подотраслей права; сложных и простых институтов; субинститутов и норм права.
Общая часть экологического права содержит правовые нормы, относящиеся ко всей отрасли в целом.
Она включает в себя такие положения:
• общую характеристику экологических отношений и экологического права;
• источники (формы) экологического права;
• право собственности на природные объекты;
• управление в области использования, воспроизводства и охраны окружающей природной среды;
• общие положения природопользования;
• общая характеристика экологических прав и обязанностей граждан;
• правовое обеспечение экологической безопасности;
• правовое обеспечение экономического механизма в сфере экологии;
• общие вопросы охраны природной среды;
• юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства.
В Особенную часть экологического права входят правовые нормы, регулирующие отдельные виды экологических отношений с учетом их специфики: право пользования землей, водами, недрами, растительным миром, животным миром, а также охрана атмосферного воздуха; общая характеристика сохранения, рационального использования экосистемы. В Особенную часть входят нормы, посвященные регулированию: обращения с отходами; отношениям, возникающих при чрезвычайных экологических ситуациях, нормы, касающиеся международных форм сотрудничества в области экологии.
При характеристике системы экологического права необходимо указать на наличие в ней соответствующих подотраслей. Они представляют собой совокупность правовых норм, которые регулируют однородную группу экологических отношений, с присущими для них специфическими чертами, которые являются неотъемлемой частью общих экологических отношений. Такими подотраслями следует назвать земельное, горное, фаунистическое, водное, флористическое, атмосферовоздушное, природно-заповедное право и др.
Подотраслевая структура экологического права обеспечивает дифференцированный подход к правовому регулированию соответствующих видов экологических отношений. Экологическое право, его подотрасли объединяют сложные, простые правовые институты и субинституты. Они могут входить в состав подотрасли или же занимать самостоятельное место в системе экологического права. Так, водное право, как подотрасль экологического права, содержит ряд сложных правовых институтов: право пользования водами, которые в свою очередь подразделяются на простые институты – право пользования для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения; право пользования для нужд рыбного и охотничьего хозяйства и др.; правовая охрана вод, которая также включает ряд простых институтов. Правовые институты экологической безопасности, чрезвычайных экологических ситуаций занимают самостоятельное место в системе экологического права. По такому же принципу систематизируются и иные подотрасли экологического права.
Рассматривая систему экологического права как учебную дисциплину, в ней следует выделить две части: Общую и Особенную.
Общая часть содержит вопросы:
• о предмете, методе, принципах и системе экологического права;
• о понятии, содержании, функциях управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, системе и компетенции органов управления в этой сфере;
• об экологических правах и обязанностях граждан;
• права собственности на природные ресурсы;
• права природопользования;
• правового обеспечения экологической безопасности;
• экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды;
• юридической ответственности за экологические правонарушения.
Особенная часть включает характеристики: права пользования землями, водами, недрами, растительным миром, животным миром, природно-заповедным фондом, правовой охраны атмосферного воздуха, правового режима чрезвычайных экологических ситуаций и др.
Исходя из правовых реалий и учитывая перспективы развития экологического права, можно предположить необходимость создания новых учебных спецкурсов в пределах экологического права, что будет способствовать усовершенствованию учебного процесса и более углубленного изучения конкретных вопросов.
Система экологического права как эколого-правовая наука исходит из системы этой отрасли права. Она представляет собой систему научных взглядов, правовых идей, концепций, понятий, а также знаний закономерностей правового регулирования экологических отношений, которые образовывают предмет экологического права. Эколого-правовая наука оказывает содействие усовершенствованию системы экологического права как учебной дисциплины, системы экологического законодательства.
Принципы экологического права
Впервые принципы охраны окружающей среды были закреплены в Законе РСФСР N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Затем — в ФЗ N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В нем значительно увеличился перечень основополагающих принципов охраны окружающей среды, в связи с чем была установлена повышенная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение природоохранного законодательства.
Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:
— соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
— обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
— научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
— охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
— ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
— платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
— независимость контроля в области охраны окружающей среды;
— презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
— обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
— обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
— учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
— приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
— допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды;
— обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
— обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
— сохранение биологического разнообразия;
— обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
— запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
— соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
— ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
— организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
— участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
— международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Принципы охраны и использования конкретных компонентов природной среды закрепляются также в природоресурсном законодательстве.
Так, в ст. 3 Земельного кодекса РФ N 136-ФЗ закрепляются следующие принципы земельного законодательства:
— учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте экологических правоотношений, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
— приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
— приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
— участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
— единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
— приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
— платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
— деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
— разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
— дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
— сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса РФ N 200-ФЗ принципы лесного законодательства являются:
— устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
— сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
— использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
— обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
— воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
— обеспечение охраны и защиты лесов;
— участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;
— использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
— подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;
— недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;
— платность использования лесов.
В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ N 74-ФЗ основные принципы водного законодательства являются:
— значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;
— приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;
— сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;
— целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;
— приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;
— участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;
— равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;
— равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;
— регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);
— регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;
— регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;
— гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
— комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;
— платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
— экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;
— использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.
Объекты экологического права
Понятие окружающей среды – содержится в ст.1 закона – совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов. Мы говорим здесь только об окружающей природной среде, поэтому употребление «окружающая среда» не совсем корректно.
Антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. Таким объектам ЭП уделяет меньше всего внимания. Речь идёт в основном не столько о социальных, сколько об экономических потребностях. Имеются в виду, прежде всего, разнообразные энергетические и промышленные предприятия. Когда мы говорим о таких объектах, речь идёт об экологических требованиях, которые предъявляются к таким объектам. Но такие требования распространяются далеко не на каждый такого рода объект.
Природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности (например, виды одомашненных животных, видоизменённые растения, изменённые ландшафты), и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение (например, клонирование).
Природный ресурс — это то, что находится в эксплуатации, то, что используется. У природного ресурса гипертрофировано выражена функция потребления. Законодатель делает различия между природным объектом и природным ресурсом.
Виды объектов экологического права:
1. Земля – рассматривается и как природный объект, и как природный ресурс. Определение содержится в ЗК РФ. Наиболее используемым является понятие земельный участок — часть поверхности земли, в т.ч. почвенный слой, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Здесь речь идёт о сугубо почвенной характеристике. Собственник земельного участка может пользоваться только земельным участком.
Для практической деятельности мы должны избирать оптимальные правовые категории.
2. Недра – определение содержится в Законе «О недрах»: Это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя или дна водоёмов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. С точки зрения с этого понятия всё-таки не просматриваются некоторые моменты. Недра – самостоятельный природный объект/ресурс. На практике предоставить в пользование участок недр без предоставления в пользование земельного участка невозможна, но с законодательной точки зрения эта связь напрямую не просматривается.
Недра в РФ в частную собственность не предоставляются. Но в США — удачный пример такого предоставления.
3. Леса (ЛК РФ). Сложность в соотношении понятий «лес» и «лесной участок». Леса рассматриваются как экологическая система или природный ресурс, но никаких видовых признаков понятия «леса» в этом кодексе не дано. Ст. 7 ЛК приводит понятие лесного участка достаточно размыто, но, по крайней мере, можно увидеть, что это земельный участок, границы которого определены в установленном законом порядке, который покрыт древесно-кустарниковой растительности. Но понятия древесно-кустарниковой растительности российское законодательство не даёт. Поэтому существует некая неопределённость, приходится возвращаться в ЗК РФ, который вводит понятие земель лесного фонда – земли, которые делятся на лесные (покрытые древесно-кустарниковой растительностью) и не лесные. Если растительность расположена в пределах земель лесного фонда, то это лес. Градостроительный кодекс вводит понятие «городские леса».
Виды лесов, предусмотренные ЛК:
1. Резервные;
2. Защитные;
3. Эксплуатационные.
Нужно руководствоваться понятием лесного участка и классификацией лесов из ЛК.
4. Вода. ВК РФ. Водный объект — природный или искусственный водоём, водоток или иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы водного режима.
В любом водном объекте воды должно быть достаточно много. ВК говорит о ручьях, озёрах, морях. Бассейны и рукотворные пруды, выкопанные на земельных участках, находящихся в собственности чаще всего не относятся к водным объектам. Однако есть подзаконное законодательство об искусственных водных объектов.
Подземный водный объект – особая категория, регулируется нормами и водного, и горного законодательства.
5. Животный мир. Определение содержится в ФЗ «О животном мире». Животный мир — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
В понятие включается всё: начиная с микроорганизмов до млекопитающих. Домашние животные, животные на фермах и в питомниках, бродячие животные – не включаются в понятие о животном мире.
6. Атмосферный воздух. Закон «Об охране атмосферного воздуха». Атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений;
Воздух в помещениях регулируется нормами санитарного законодательства.
Предмет экологического права
Взаимодействие общества и природы – объективно существующее явление. Природа возникла раньше, чем общество и человек, и они являются порождением природы. Природа развивается по объективным законам, тогда как общество функционирует на основе законов социального развития. А человек, будучи биологическим существом, является социальным индивидом. Процесс взаимодействия человека с природой всегда осуществляется с помощью определенных способов привлечения природных объектов, их полезных свойств и качеств, в сферу жизнедеятельности человека с целью удовлетворения разнообразных потребностей и интересов. Соответственно определенный тип и уровень экономического, исторического, социального и демографического развития позволяет выделить особенности взаимодействия общества и природы на определенном этапе. Процесс взаимодействия общества и природы осуществляется на основании определенных закономерностей.
Экологическая функция государства направлена на гармонизацию отношений общества и природы, обеспечение оптимального сочетания экономических и экологических интересов общества. Поэтому государство, реализуя интересы общества, и осуществляя экологическую функцию, определяет правовые формы регулирования общественных отношений, которые возникают в сфере не только принадлежности природных объектов, обеспечения экологической безопасности, но также их использования, воспроизводства, охраны окружающей природной среды и человека от негативного воздействия. Объективно существующее взаимодействие общества и природы порождает разнообразные экологические отношения между определенными субъектами, а также правовые формы, которые должны оптимально отвечать и соответствовать этим отношениям.
Предметом экологического права являются общественные отношения, возникающие между субъектами по поводу обеспечения экологической безопасности, принадлежности, использования, воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, а также охраны, в определенных случаях защиты человека, окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения и удовлетворения экологических и иных интересов.
Термин «экология» был введен в научную терминологию немецким биологом Эрнстом Геккелем в 1866 году в монографии «Общая морфология организма», который определял экологию как учение об условиях существования живых организмов во взаимодействии со средой, в которой они существуют (в границах биологии). Хотя автор слишком узко подходил к пониманию экологии, его заслуга состоит в том, что он впервые выделил экологию в самостоятельное понятие, а это стимулировало углубленное ее исследование в науке и дальнейшее практическое применение в разных сферах общественной, правотворческой и правоприменительной деятельности.
Кроме биологического определения экологии сформировались и продолжают свое становление другие разновидности экологии (геоэкология, антропоэкология, социальная экология и др.). Таким образом, экология в современном ее понимании – понятие более широкое и сложное, чем биологическое явление, рассматриваемое Геккелем. Узкое понимание экологии без ее социального аспекта обедняет это понятие и не согласовывается с объективно существующим взаимодействием общества и природы. Поэтому широкое понимание экологии способствует: осознанию и проведению необходимых экологических мероприятий; созданию надлежащей правовой основы регулирования экологических отношений; обеспечению поддержки безопасного экологического состояния окружающей природной среды, экологического равновесия и гармоничного взаимодействия общества и природы. Широкое понимание экологии не исключает существования ее разновидностей в рамках единого понятия. Однако во всех названных разновидностях экологии принимает участие человек как социальное существо.
Экологические отношения по своему содержанию являются разнообразными, но они взаимосвязаны и едины. Их единство обусловлено связью всех природных объектов между собой, вследствие чего существует единая экологическая система. Вместе с тем единство экологических отношений не исключает существования их разновидностей, обусловленных экологическими факторами.
В частности, природные объекты (земля, воды, растительный мир, леса, недра, фауна, атмосферный воздух и др.) по своим природным характеристикам отличаются один от другого природно-антропогенными ценностями, в силу чего возникают разновидности единых экологических отношений: земельные, водные, флористические, фаунистические, атмосферно-воздушные и прочие, которые обусловливают необходимость определения их правовых форм. Дифференциация экологических отношений по природным объектам не нарушает единства экологических отношений, их предметной целостности. В соответствии со ст. 5 Закона «Об охране окружающей природной среды» объектом правовой охраны выступают также жизнь и здоровье людей наряду с природными ресурсами, природными территориями и объектами, подлежащими особой охране. Непосредственно все многообразие особо охраняемых территорий и объектов охватывается понятием экологическая сеть, правовой режим которой устанавливается в соответствии с Законом «Об экологической сети».
Дифференциация экологических отношений возможна также и по основным сферам деятельности людей в области взаимодействия с окружающей природной средой:
1. отношения, которые возникают по поводу принадлежности природных объектов и природных комплексов определенным субъектам на праве собственности или на праве пользования;
2. отношения, относительно эксплуатации экологических объектов конкретными субъектами с целью удовлетворения своих интересов;
3. отношения, которые возникают при обеспечении экологической безопасности окружающей среды, общества и граждан;
4. отношения, которые складываются в области воспроизводства, восстановления природных объектов, улучшение их качества;
5. отношения, которые возникают в сфере охраны окружающей природной среды, а в определенных случаях и защиты.
Возможно существование производных от них отношений, в частности, эколого-процессуальных, эколого-информационных, а также отношений в сфере рассмотрения экологических споров и пр. Указанные отношения носят производный, подчиненный характер относительно основных экологических отношений и могут иметь место во всех вышеуказанных основных сферах.
В условиях проведения экономической и административной реформы претерпевают значительные изменения и экологические отношения относительно принадлежности природных объектов и комплексов в их видовом многообразии. Принадлежность природных объектов и комплексов в экологическом праве осуществляется на праве собственности и на праве природопользования.
До начала 90-х годов все природные объекты в пределах территории находились в исключительной государственной собственности. Право природопользования считалось производным и зависимым от права государственной собственности, им могли обладать граждане и юридические лица.
В соответствии со статьей 13 Конституции земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности народа. От имени народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией. Каждый гражданин имеет право пользоваться объектами права собственности народа в соответствии с законом.
Законодательство развивается в направлении правового закрепления многообразия форм собственности (публичная и частная) на некоторые природные объекты. Это позволяет оказывать содействие более эффективному их использованию, развитию инициативы собственников в обеспечении надлежащей охраны природной среды, соблюдению ряда нормативов и правовых предписаний по вопросам экологии. Значительная часть природных ресурсов все же находится в собственности государства. Обусловлено это непосредственно особенностями природных объектов, создающих единую экологическую систему. Поэтому их пребывание в собственности государства на определенном этапе развития общества оказывается целесообразным в силу специфики правового режима установленного для них, а также способствует поддержанию экологического равновесия на территории. Однако это не исключает возможности постепенного перехода части природных объектов в иные формы собственности.
Отношения в области использования субъектами экологических объектов – это эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Вышеуказанные отношения имеют определенные особенности: приоритетность экологических отношений перед другими отношениями; платность за специальное использование природных ресурсов; взимания сбора за загрязнение природной среды и ухудшение качества природных ресурсов; обязательное соблюдение субъектами отношений экологических стандартов, нормативов и лимитов в процессе эксплуатации природных объектов; значительно расширенная судебная защита прав природопользователей и т.п. Отношения в области использования природных объектов необходимо рассматривать в неразрывной связи с отношениями по их охране, восстановлению и обеспечению экологической безопасности.
Особую группу представляют правоотношения в сфере обеспечения экологической безопасности. В юридической литературе не сформировалось общепризнанное мнение относительно вопроса о месте экологической безопасности в предметной сфере экологического права. В настоящее время существует три основных направления. Первое (наиболее приемлемое) – признание отношений по обеспечению экологической безопасности определяющими, основополагающими в системе экологических отношений. Второе – им отводят лишь роль института экологического права. И третье – указанные отношения не имеют специфики и полностью охватываются отношениями по охране окружающей природной среды, где обеспечение экологической безопасности может рассматриваться как цель, на достижение которой может быть направлено множество способов воздействия (политических, экономических, экологических и пр.) и эколого-правовое регулирование.
Отношения в сфере экологической безопасности оказывают содействие защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, окружающей природной среды, постоянному развитию экологических отношений, своевременному выявлению, предотвращению и нейтрализации реальных и потенциальных угроз экологическим интересам. Они обеспечиваются сбалансированным взаимодействием природных, технических и социальных систем, осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических, экономических, организационных, государственно-правовых и других мероприятий. Проводит экологическую политику, являющуюся важной и необходимой в современных условиях при значительной антропогенной нагрузке, отрицательных экологических последствиях. Законодатель регулирует вопросы предотвращения чрезвычайных ситуаций и устранения их вредных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Задача предотвращения аварий и катастроф техногенного и природного характера решается путем строгого соблюдения соответствующих норм и правил по безопасной эксплуатации объектов, обращению с опасными веществами и объектами повышенной экологической опасности.
Особое значение в современных условиях развития рыночной экономики приобретают отношения в области воспроизводства (восстановления) природных объектов, улучшение их качественного состояния. Воспроизводство и восстановление природных объектов – объективный процесс, происходящий в окружающей природной среде, его нельзя приостанавливать, наоборот, ему надо всячески способствовать. К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четкое определение воспроизводства, восстановления природных объектов, и законодатель довольно непоследовательно применяет данные термины. В экологическом законодательстве в зависимости от вида природного объекта, его естественных характеристик и проводимых мероприятий возникают общественные отношения в сфере их воспроизводства либо восстановления. Только Кодексом о недрах не регулируются общественные отношения по воспроизводству (либо восстановлению). Недра, как объект экологического права, относятся к практически не восстанавливаемым природным объектам в силу их естественных особенностей и длительного периода времени, необходимого для их воспроизводства. А общественные отношения по их воспроизводству в современных условиях не могут быть предметом правового регулирования.
Статья 1 Закона «Об охране окружающей природной среды» одной из целей экологической политики государства рассматривает воспроизводство природных ресурсов, а в ч. 2 ст. 69 предусмотрено, что лица, которым причинен ущерб, в результате нарушения законодательства об охране природной среды, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.
Земельным кодексом (ст. 152) и Законом «Об охране земель» (ст. 1 и др.) регулируются общественные отношения по воспроизводству и повышению плодородия почв, повышению продуктивности земель лесного фонда, обеспечению особого режима использования земель природоохранительного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Кроме того в п. б ч. 1 ст. 205 ЗК предусмотрена необходимость выделения средств государственного или местного бюджета гражданам и юридическим лицам для восстановления предыдущего состояния земель, нарушенных не по их вине.
В Водном кодексе вопросу воспроизводства водных ресурсов посвящены ст. 2, 11, 12, 13, 14-23 и др. Закон «О животном мире» регламентирует отношения в сфере воспроизводства животного мира (ст. 1,2,9,10, 36, 57-62 и др.). Закон «Об охране атмосферного воздуха» также направлен на регулирование восстановления естественного состояния атмосферного воздуха, а Закон «О природно-заповедном фонде» определяет правовые основы воспроизводства природных комплексов и объектов.
Наиболее урегулирована сфера воспроизводства природных ресурсов флористическим законодательством, в частности лесным. В Законе «О растительном мире» регламентируется воспроизводство природных растительных ресурсов, которое осуществляется собственниками и пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира.
Воспроизводство природных растительных ресурсов обеспечивается:
а) содействием природному восстановлению растительного покрова;
б) искусственным восстановлением природных растительных ресурсов;
в) предупреждением нежелательных изменений природных растительных группировок и отрицательного воздействия на них хозяйственной деятельности;
г) приостановлением (временно) хозяйственной деятельности с целью создания условий для восстановления деградированных природных растительных группировок (ст. 23).
Объемы работ по их воспроизводству и способы их проведения определяются проектами, которые утверждаются специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды. Воспроизводство природных растительных ресурсов проводится на основании специально разработанных и утвержденных правил.
Лесным кодексом регулируются отношения по воспроизводству лесов (ст. 79-82), которое осуществляется путем их восстановления и лесоразведения. При этом восстановление лесов осуществляется на лесных участках, которые были покрыты лесной растительностью, а лесоразведение – на предназначенных для создания лесов землях, не покрытых лесной растительностью, прежде всего низкопродуктивных и непригодных для использования в сельском хозяйстве, на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений. Более детально данный вопрос рассматривается в Постановлении Кабинета Министров № 97 «Об утверждении Правил восстановления лесов и лесоразведения».
Значительную группу составляют экологические охранительные отношения, которые тесным образом связаны с отношениями, возникающими в области воспроизводства и восстановления экологических объектов, но имеют и некоторую самостоятельность в рамках единых экологических отношений. Они складываются в процессе осуществления комплекса охранительных экологических мероприятий соответствующими субъектами. Охрана окружающей природной среды представляет собой систему политических, экономических, правовых, организационных, технических, технологических, санитарных и иных государственных и общественных мероприятий, направленных на обеспечение безопасной для здоровья человека окружающей природной среды. Охранительные отношения по своему смыслу являются сложными. Они включают в себя научно обоснованную организацию учета природных ресурсов, прогнозирование, планирование, материально-техническое обеспечение и финансирование мероприятий, направленных на предупреждение, нейтрализацию вредного воздействия на окружающую природную среду и ликвидацию этих последствий, нормирование и регулирование природопользования, оценку воздействия производственной и хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, экологическое образование и воспитание, государственный и общественный контроль за исполнением требований экологического законодательства и пр.
Экологические правоотношения классифицируются на виды и по иным основаниям. По методам регулирования делятся на: управленческие, основанные на властных взаимоотношениях субъектов, и договорные, для которых характерно равенство сторон, автономное положение их относительно друг друга. В зависимости от взаимоотношений субъектов экологического правоотношения они подразделяются на относительные и абсолютные. В относительных четко определяется и управомоченный, и обязанный субъект. В абсолютных персонально определено лишь управомоченное лицо, а обязанными являются все остальные субъекты, призванные воздерживаться от посягательств на интересы управомоченного. В зависимости от характера экологических отношений можно выделить материальные, устанавливающие содержание прав и обязанностей и процессуальные, регулирующие порядок разрешения конкретных вопросов. Для дифференциации экологических правоотношений могут применяться и иные критерии, например, по функциям права, по составу участников, по времени действия и иные.
Экологические отношения как вид общественных отношений имеют много общего с имущественными, административными и другими отношениями, которые регулируются соответствующими отраслями права, и вместе с тем им присущи отличия. Их тождество проявляется: в вопросах содержания собственности; субъектном составе ряда правоотношений; при заключении соглашений, объектами которых выступают природные ресурсы, как имущество особого рода; расширении договорной формы в природопользовании и др. Однако такие элементы не дают оснований для их отождествления и тем более поглощения экологических отношений имущественными или административными. Эти отношения существуют самостоятельно. Между экологическими и иными отношениями существуют значительные отличия, которые позволяют считать их самостоятельными, едиными правоотношениями с присущими только им формами и методами правового регулирования.
Основным, отличительным признаком выступает экологический фактор, который проявляется в различных аспектах:
1. Экологические отношения существуют лишь при нахождении природных объектов в целостной экологической системе, без изъятия из нее. Так, например, добытые полезные ископаемые, выловленная рыба, срубленная древесина перестают быть объектами экологических отношений, поскольку они изъяты (отделены) из окружающей природной среды, разорвана их связь с единой экосистемой. Данные природные ресурсы вовлекаются в хозяйственный оборот, становятся имущественными объектами и переходят в сферу имущественных отношений, которые регулируются гражданским правом.
2. Содержание экологических отношений определяется с учетом законов природы, по которым развиваются природные объекты, поэтому и воздействие человека на данные правоотношения является ограниченным. Кроме того, природная среда – явление относительно постоянное, что обеспечивает стабильность экологических отношений. Модель устойчивого развития природы и общества – стратегическое направление решения экологических проблем, избранное в современный период. Имущественные отношения базируются на социально-экономических законах, и это обусловливает их динамичность.
3. Субъекты экологических отношений обязаны неукоснительно придерживаться и соблюдать экологические стандарты и нормативы, требования, а также лимиты при использовании природных ресурсов, заниматься воспроизводством, охраной природных объектов, а также обеспечением экологической безопасности. В имущественных отношениях в условиях рынка субъекты более свободны в своей деятельности.
4. В экологических отношениях правовой режим содержит значительное количество императивных предписаний, выполнение которых обязательно для субъектов этих отношений. Это касается, прежде всего, таких сфер, как воспроизводство природных объектов, чрезвычайных экологических ситуаций, которые привели к загрязнению природной среды, и т.п. Причем эти мероприятия осуществляются независимо от того, выгодны или не выгодны они с точки зрения экономической. Здесь действует приоритет экологических требований. В имущественных отношениях в условиях рынка использование императивных предписаний – явление более редкое.
Нормы экологического права
Следует отметить, что определение правовой нормы приводится в Постановлении Государственной Думы N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации», согласно которому «под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение». Тем самым подтверждается ее законодательное закрепление.
Исходя из существующих определений правовой нормы можно выделить общие признаки, которыми должна обладать любая правовая норма:
— государственное происхождение;
— общеобязательность;
— обеспеченность государством;
— формальная определенность.
Признак государственного происхождения означает, что правило поведения устанавливается органом государственной власти и это демонстрирует государственно-властное происхождение нормы.
Общеобязательность означает, что, во-первых, созданное правило носит общий характер, во-вторых, представляет собой не рекомендацию, а властное веление, диктующее то или иное поведение.
Общий характер нормы проявляется в том, что она «рассчитана не на отдельное, разовое отношение, не на каких-либо конкретных лиц, а на множество отношений определенного вида и индивидуально неперсонифицированных лиц, подпадающих под условия ее действия». Таким образом, норма адресована не отдельному лицу, а кругу лиц. Действие правовой нормы рассчитано на неограниченное количество случаев. Она продолжает действовать после реализации в индивидуальных отношениях и в поведении конкретных людей.
Юридическая норма может быть общеобязательной лишь постольку, поскольку она обеспечивается силой и мощью государства. Следует подчеркнуть, что принуждение как таковое не предусматривает всех возможных мер охраны правовых норм со стороны государства, хотя принуждение, безусловно, является самым мощным рычагом государства. Еще Г. Еллинек писал, что «существенным признаком понятия права является не принуждение, а гарантия, одним из видов которой служит принуждение».
Нормы права содержат указания на существенные признаки поведения, свойственные каждому из неопределенного числа конкретных индивидуальных поступков, отношений, которые государство намерено подвергнуть правовому регулированию. Правовая норма является повелительным предписанием независимо от того, каков его характер: запрет, обязывание или дозволение. Предписание в любом случае находится под охраной государства. Так как оно им установлено, то предусмотрены и меры, принуждающие его к исполнению.
Формальная определенность. Данный признак находит свое выражение, во-первых, в наличие словесно-документального оформления правил в определенных нормативных правовых актов и, во-вторых, в доступности этих актов для правоприменителей и всего общества. Способы доведения правовых норм до общества состоят в опубликовании нормативных правовых или иных актов Российской Федерации в официальных изданиях.
Правовая норма отличается единством, целостностью, неделимостью. Для нее характерна особая структура, т.е. специфическая компоновка содержания, связь и соотношение ее элементов.
В свою очередь, под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выражающая как единство взаимосвязей между ее элементами, так и законы данных взаимосвязей.
Традиционно считается, что в структуру правовой нормы входит три элемента: гипотеза, диспозиция и санкция.
Гипотеза — элемент эколого-правовой нормы, выражающий условия, при наступлении которых необходимо руководствоваться данной нормой. Гипотеза указывает на те фактические обстоятельства, при наступлении которых следует руководствоваться правилом, содержащимся далее. Сама правовая норма может начинаться со слов «если…», «в случае…», либо подобные выражения подразумеваются.
Выделяют следующие виды гипотез:
— простая гипотеза;
— сложная гипотеза;
— альтернативная гипотеза;
— абсолютно-определенная гипотеза;
— относительно-определенная гипотеза.
Если в гипотезе указано одно обстоятельство, с наличием или отсутствием которого связывается действие юридической нормы, то такая гипотеза называется простой. Например, в соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ «Об охране окружающей среды» «при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума». Таким образом, решение о размещении объектов принимается с учетом мнения населения или результатов референдума (диспозиция), только в том случае, если хозяйственная и иная деятельность при размещении объекта (отличается от объекта экологических правоотношений, который рассматривается в последующей статье) может причинить вред окружающей среде (простая гипотеза). Простая гипотеза содержится, например в п. 3 ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления» — «собственник отходов I-IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности».
Если гипотеза действие нормы ставит в зависимость от наличия или отсутствия одновременно двух или более обстоятельств, то она называется сложной. Сложная гипотеза содержится в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, согласно которой «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке и установлена вступившем в законную силу приговором суда». Таким образом, принцип презумпции невиновности в отношении обвиняемого действует до тех пор, пока одновременно не будет установлено два обстоятельства: пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке; и пока его виновность не будет установлена вступившем в законную силу приговором суда. В этом случае принцип альтернативности применения одного их указанных условий не применяется. Указанные обстоятельства должны наступить одновременно. Только при их одновременном наличии лицо, в отношении которого ведется уголовное судопроизводство, будет считаться виновным.
Альтернативной называют гипотезу, ставящую действие юридической нормы в зависимость от одного из нескольких перечисленных в законе обстоятельств. Альтернативная гипотеза содержится в п. 3 ст. 13 ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которой «должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке». Таким образом, привлечение к ответственности должностных лиц достаточно при наличии одного из двух обстоятельств: либо если они препятствовали гражданам, общественным или иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды; либо если они препятствовали гражданам, общественным или иным некоммерческим объединениям в реализации их прав. Примером альтернативной гипотезы может также служить п. 4 ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления», в соответствии с которым «В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством».
Абсолютно-определенная гипотеза — когда условия применения норм исчерпываются, ничего нельзя внести, только определенный перечень.
Например, абсолютно-определенная гипотеза содержится в ст. 11 ФЗ «Об отходах производства и потребления» — «Индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления».
Относительно-определенная гипотеза — исчерпывающим образом эти условия не описываются. Это оценочная деятельность — возможность неоднозначного решения того или иного вопроса, возможной определенной свободы. В соответствии с ч. 1 ст. 98 Конституции РФ «Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Можно говорить о том, что в последнем предложении содержится именно относительно-определенная гипотеза, поскольку в данной норме не содержится конкретного перечня оснований, по которым бы в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы применяется задержание, арест, личный досмотр. Более того, данная норма содержит отсылочный характер.
Вторым структурным элементом нормы права является диспозиция — само правило поведения, которым следует руководствоваться при наступлений условий, предусмотренных гипотезой. Диспозиция указывает на конкретные права и обязанности участников правоотношений. При формулировании правовых норм гипотеза может стоять и впереди, и позади диспозиции.
В зависимости от того, как излагается правило поведения, различают следующие виды диспозиции:
— простая диспозиция;
— описательная диспозиция;
— ссылочная (бланкетная) диспозиция;
— ограничивающая диспозиция;
— уполномочивающая диспозиция.
Простая диспозиция, называющая вариант поведения, но, не раскрывающая, не разъясняющая его. Такая диспозиция называет определенное правило общеизвестным термином, не указывая при этом его отличительных признаков. Так, ст. 42 Конституции РФ закрепляет, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением». При этом законодатель не раскрывает содержания этих прав. О том, какие существуют экологические правоотношения читайте в соответствующих статьях в разделе экологическое право.
Описательная диспозиция, описывающая все существенные признаки поведения. Она не только называет правило поведения, но и указывает характерные для этого правила признаки. Так, ст. 49 Конституции РФ описывает признаки принципа презумпции невиновности.
Ссылочная диспозиция, не излагающая правило поведения, а отсылающая для ознакомления с ним к другой норме закона. Разновидностью ссылочной является бланкетная диспозиция. Она для ознакомления с правилами поведения отсылает к нормам других законов либо инструкциям, правилам, техническим нормам и т.д. Например, в соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ «Об охране окружающей среды» общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан.
Ограничивающая диспозиция, для которой характерен следующий принцип — «по общему правилу нельзя, но в исключительных случаях можно». Ограничивающая диспозиция содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Таким образом, из общего правила о том, что запрещается ограничивать права и свободы есть исключения.
Уполномочивающие диспозиции — определяют вид и меры поведения. Например, описывают полномочия, представляют единство прав и обязанностей. Так, ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Третьим элементом нормы права является санкция. Как правило, санкцию определяют как меру государственного принуждения, предусмотренную за нарушение установленных нормой правил поведения. Философы, а чаще всего социологи, под санкцией понимают не только негативные (порицание, наказание), но и позитивные (одобрение, поощрение) последствия за социально значимое поведение человека.
Санкция — логически завершающий структурный элемент юридической нормы. В ней выражается неодобрительное отношение общества, государства, личности к нарушителям нормы. До тех пор, пока нормы права не будут исполняться в силу убеждения, добровольно, до тех пор, пока существуют правонарушения, санкция будет оставаться действенным средством соблюдения и исполнения юридических норм, а тем самым — средством укрепления законности и правопорядка.
Санкция правовой нормы — понятие собирательное. В зависимости от характера неблагоприятных для нарушителя последствий она может предусматривать:
— Меры ответственности (лишение свободы, штраф, выговор, взыскание материального ущерба и др.). В этом случае речь идет о видах юридической ответственности и установленных конкретными федеральными законами видах наказаний за совершение правонарушений или преступлений. Так, действующее законодательство предусматривает следующие виды юридической ответственности — дисциплинарная, гражданско-правовая (имущественная), административная и уголовная ответственность.
— Меры предупредительного воздействия (привод, арест имущества, задержание в качестве подозреваемого в совершении преступления, отмена акта государственного органа, принудительное лечение и др.). В качестве примера можно привести меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установленные главой 27 КоАП РФ.
— Меры защиты (восстановление на прежней работе рабочих и служащих, ранее незаконно уволенных; взыскание алиментов и др.); назначение указанных мер — устранение причиненного человеку вреда и восстановление его нарушенных прав (эти меры, в отличие от мер ответственности предусматривают выполнение правонарушителем лежащих на нем и не исполненных ранее обязательств) — они направлены на устранение допущенных нарушений законов, восстановления законности. Так, например, мера защиты предусмотрена в ст. 53 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц».
Санкции правовых норм целесообразно классифицировать по объему и размерам неблагоприятных для правонарушителя последствий, выделив три группы:
— Абсолютно-определенные санкции, где точно указан размер неблагоприятных последствий.
— Относительно-определенные санкции, где границы неблагоприятных последствий указаны от минимального до максимального или только до максимального. Например, сокрытие или искажение экологической информации по ст. 8.5. КоАП РФ влечет в отношении граждан административное наказание в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
— Альтернативные санкции, где названы и перечислены соединительно-разделительные союзы «или», «либо» несколько видов неблагоприятных последствий, из которых правоприменитель выбирает только одно — наиболее целесообразное для решаемого случая. Например, в соответствии со ст. 8.29. КоАП РФ уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей.
В юридической литературе принято выделять следующие виды санкций:
— санкции, описывающие меры принуждения;
— поощрительные санкции.
Санкция как часть юридической нормы наиболее чутко реагирует на изменение условий жизни общества и государства. Поэтому можно, не меняя довольно долго сами нормы права и изменяя лишь их санкции, приспособить существующие нормативные предписания для решения назревших потребностей общественного развития.
Содержание нормы права едино, ее элементы не изолированы, а составляют целое, в котором гипотеза, диспозиция и санкция предполагают друг друга, вытекают одна из другой. Структура нормы права — это и есть связь между ее элементами, или, точнее, способ связи, который состоит, в общем, и государственно-обязательном характере нормы права. Иначе говоря, гипотеза обязательно связана с диспозицией, а последняя — с санкцией, и наоборот.
Нормы права чрезвычайно разнообразны. Для того чтобы облегчить изучение и исследование норм права, применяют различные классификация норм экологического права.
В зависимости от особенностей содержания выполняемых функций необходимо различать правонаделительные и правоохранительные нормы экологического права.
Если правонаделительные нормы устанавливают позитивные юридические права и обязанности, то правоохранительные нормы служат целям их гарантирования, охраны и защиты на случай возможного нарушения и направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также специфических государственно-принудительных мер защиты субъективных прав, включая гарантии.
По степени определенности правил поведения нормы экологического права можно разделить на конкретно-регулятивные и общерегулятивные (дефинитивные).
Характерной чертой первых является то, что в них четко сформулировано правило поведения, т.е. непосредственно и прямо указывается конкретное правомочие, обязанность или запрет на определенный вид поведения.
В отличие от конкретно-регулятивных дефинитивные нормы устанавливают такое правило поведения, которое не получает достаточно четкого выражения. Эти нормы определяют правовые цели, принципы экологического права, понятия или категории, имеющие юридическое значение. Правило поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах и может быть выведено лишь после соответствующего анализа. Дефинитивные нормы не формулируют непосредственно юридических прав и обязанностей. Вместе с тем они обретают высокую ценность, если являются результатом научного познания и отражения объективных законов и закономерностей общественного развития. Так, например, дефинитивные нормы отражены в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды», раскрывающей основные понятия и определения в области охраны окружающей среды.
Различный характер обязательности предписаний, содержащихся в нормах, служит основанием для деления их на императивные, диспозитивные и альтернативные (или рамочные). В этом ряду с известной долей условности могут быть выделены также поощрительные нормы. Речь идет в данном случае о форме, в которой воля законодателя адресуется участникам общественной жизни, о форме, определяющей характер их волевых поступков по выполнению правовой нормы.
Императивным нормам присуща строгая категоричность, исключающая какие-либо отступления от сформулированного в них правила, не допускается замена предписаний этих норм по усмотрению участвующих в их применении лиц иными условиями их поведения. Формами выражения императивности правовых норм являются категоричность предписания, определенность количественных (сроки, размеры, периодичность, доли, проценты и т.п.) и качественных (перечни видов имущества, описание действий, порядка их совершения и т.п.) условий применения и способа реализации правовой нормы, запрет иных, чем указано, действий.
Особенностью диспозитивных норм, отличающей их от императивных, является то, что предусматриваемое им определенное правило поведения применяется лишь постольку, поскольку участники отношений не выработали иных условий своего поведения.
Наряду с императивными и диспозитивными нормами необходимо выделять рамочные нормы, сочетающие в себе признаки первых и вторых. Данные нормы предоставляют участникам отношений свободу выбора, но в императивно заданных пределах.
Поощрительные нормы фиксируют определенную заинтересованность государства в осуществлении гражданами и их объединениями общественно полезной деятельности, а также устанавливают меры, стимулирующие достижение результатов, превосходящих обычные требования.
В связи с тем, что общественные отношения, регулируемые нормами экологического права, неодинаковы по своему объему, указанные нормы можно классифицировать на общие, специальные и исключительные.
Общие нормы регулируют все или несколько видов отношений. Так, в ФЗ «Об охране окружающей среды» в большей части сосредотачиваются общие нормы.
Характерной чертой специальных норм является то, что область их применения уже по сравнению с общими нормами, они регулируют лишь определенный вид отношений данного рода либо имеют особое, специальное назначение. Например, ФЗ «Об отходах производства и потребления» и ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и т.д.
Особенность исключительных норм экологического права состоит в том, что они определяют некоторые изъятия из правил, содержащихся в общих или специальных нормах. Так, например, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливаются исключительные основания, по которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.
По действию во времени следует различать нормы, которые действуют в течение неопределенного срока — таких норм подавляющее большинство, и нормы с ограниченным сроком действия.
Нормы-приоритеты означают преобладающую меру юридической силы одного акта в сравнении с другими. Для норм-приоритетов характерна так называемая «признаваемая презумпция», когда установление критерия их однозначного выбора из суммы «сталкивающихся» норм предполагает официальное подтверждение.
Регулятивные нормы права рассчитаны на правомерное поведение и устанавливают юридические права и обязанности граждан, организаций, органов государства. Так, например, в большей части регулятивные нормы содержатся в главе 2 Конституции РФ, устанавливающей права и свободы человека и гражданина.
Охранительные нормы устанавливают меры принуждения, в том числе ответственности. Они вводят механизмы применения принудительных мер. Так, например, охранительные нормы закреплены в главе 27 КоАП РФ, определяющей меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Таким образом, регулятивные нормы устанавливают определенные положительные правила поведения, а правоохранительные — санкции за нарушение этих правил. Абсолютное большинство правовых норм являются регулятивными, поскольку право как нормативная система рассчитано, прежде всего, на правомерное поведение субъекты экологических правоотношений.
Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на нормы специализированные: общие, дефинитивные, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные, оперативные, а также на обязывающие, запрещающие и управомачивающие нормы.
Общие нормы фиксируют в обобщенном виде элементы регулируемых отношений, например, условия правосубъектности.
Дефинитивные нормы вводят определения базовых правовых терминов.
Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для экологическое правоценности, направления и способы деятельности.
Гарантийные нормы направлены на обеспечение прав, нормальной деятельности органов государственной власти.
Коллизионные нормы указывают на нормы, подлежащие применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции тех или иных органов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Оперативные нормы направлены на введение, отмену, изменение содержания других норм. В соответствии с ч. 2. Заключительных и переходных положений Конституции РФ «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации».
Нормы экологического права различаются по характеру основного назначения своих предписаний. В зависимости от того, предписывают ли они определенное обязательное поведение, содержат ли запрет определенного поведения или допускают его, предоставляя управомоченным субъектам возможность самим решать, следует ли воспользоваться этим правом, указанные нормы можно разделить на обязывающие, запрещающие, управомочивающие.
Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников правовых отношений путем установления их полномочий и прав.
Обязывающие нормы устанавливают обязанности совершать определенные действия.
Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций, должностных лиц воздержаться от четко описанного в них поведения.
По юридической силе различают нормы права, содержащиеся в законах и обладающие высшей юридической силой, и нормы права, содержащиеся в подзаконных нормативных актах.
Нормы права могут распространять свое действие или на всю территорию государства (федеральные нормы), или только на определенную ее часть (региональные нормы).
По кругу лиц выделяют нормы права, действующие в отношении всех лиц, находящихся в пределах территории данного государства, и нормы права, распространяющие свое действие только на определенную категорию лиц, например, на военнослужащих, судей, депутатов, и т.д. В этих нормах определяется специальный адресат, специальный субъект права.
По времени действия существуют нормы права постоянного действия, их абсолютное большинство и нормы права временного действия, т.е. действия, заранее ограниченного определенным сроком.
В зависимости от способа выражения и закрепления, т.е. по источникам экологического права, существуют: нормы, издаваемые государственными органами и выраженные в нормативных актах; нормы, закрепленные в нормативных договорах; нормы, выработанные судебной и административной практикой и выраженные в судебных и административных прецедентах; нормы, закрепленные в юридических обычаях; нормы, вырабатываемые юридической наукой; нормы, закрепленные в религиозных догмах.
Таким образом, классифицировать нормы экологического права можно по различным основаниям. При чем одни и те же нормы могут быть отнесены к разным видам, в зависимости от оснований их классификации. Особого внимания заслуживает классификация норм в зависимости от источников их закрепления.
Охрана экологических прав
В ст. 10 Закона «Об охране окружающей природной среды» установлены эколого-правовые гарантии экологических прав граждан. Анализ гарантий свидетельствует об их различной направленности.
Они обеспечиваются:
• проведением широкомасштабных государственных мероприятий по поддержанию, восстановлению, улучшению состояния окружающей природной среды (имеет эколого-экономический характер, обеспечивает экологическое равновесие и гармоничное развитие природы и общества);
• обязанностью министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций осуществлять технические и другие мероприятия для предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, выполнять экологические требования при планировании, размещении производственных сил, строительстве и эксплуатации народнохозяйственных объектов;
• участием общественных объединений и граждан в деятельности по охране окружающей природной среды;
• осуществлением государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства по охране окружающей природной среды;
• компенсацией в установленном порядке ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей природной среды;
• неотвратимостью ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды;
• созданием и функционированием сети общегосударственной экологической автоматизированной информационно-аналитической системы обеспечения доступа к экологической информации.
В указанной статье также закреплено положение, согласно которому деятельность, препятствующая осуществлению права граждан на безопасную окружающую природную среду и других их экологических прав, подлежит прекращению в порядке, установленном законодательством. По своему содержанию данная гарантия имеет пресекающий характер.
Кроме названных гарантий, имеющих общее значение, в законодательстве также установлены специальные гарантии экологических прав, содержащиеся в экологическом законодательстве.
Правовая охрана экологических прав представляет собой систему предписаний, закрепленных в законодательстве, которые обеспечивают меру разрешенного и надлежащего поведения субъектов. Иными словами, охрана прав сводится к правотворческой деятельности по установлению охранительных норм в статике (в объективном содержании), применяется в период нормального (беспрепятственного) осуществления экологических прав, а защита наступает в случае их нарушения с целью их восстановления, где необходимо применить принуждение со стороны компетентных органов.
О защите прав граждан в сфере экологии речь идет в ст. 11 Закона « Об охране окружающей природной среды », где закреплено общее правило, что государство гарантирует своим гражданам реализацию экологических прав, предоставленных им законодательством. В частности, конкретные органы государственного управления обязуются предоставлять всестороннюю помощь гражданам при осуществлении ими своих экологических прав. Нарушенные права граждан должны быть восстановлены, а их защита осуществляется в судебном порядке.
Способы и формы защиты следует рассматривать как явления не тождественные. Формы защиты – административная, судебная, общественная, самозащита, обращение к Уполномоченному по правам человека и т.п. А способы защиты в экологическом законодательстве (кроме земельного), в отличие от гражданского (ст. 16 Г), не содержатся в обобщенном виде, хотя они все же получили опосредованное закрепление в поресурсовом экологическом законодательстве. В частности, к ним можно отнести следующие виды: признание экологических прав; восстановление нарушенных прав; прекращение деятельности, препятствующей осуществлению права; возмещение убытков и другие способы возмещения имущественного вреда, а также морального вреда (экологического вреда); изменение правоотношения; прекращение правоотношения; признание незаконным решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, местного самоуправления, служебных и должностных лиц; и другие способы, установленные в нормативно-правовых актах.
Административная форма защиты регламентируется ст. 40 Конституции, Законом «Об обращении граждан» (393/96-ВР), в соответствии с которой граждане могут обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения граждан, к предприятиям, учреждениям, организациям независимо от формы собственности с обращениями, в частности, замечаниями, предложениями и жалобами, в том числе и по экологическим вопросам. Лица, к которым направлены такие обращения, должны их рассмотреть и дать обоснованный ответ в месячный срок. Тем не менее, месячный срок рассмотрения обращений граждан может быть продлен руководителем соответствующего органа или его заместителем, если решить возникший вопрос в указанный срок невозможно. Они устанавливают необходимый срок для его рассмотрения, при этом общий срок рассмотрения обращения не может превышать 45 дней, о чем сообщают лицу, подавшему обращение. При этом плата за рассмотрение обращений не взимается. Форма обращений может быть устной или письменной. Обращение может быть представлено как отдельным лицом (индивидуальное), так и группой лиц (коллективное).
Одной из главных функций Уполномоченного по правам человека в сфере экологии является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению экологических прав гражданина.
К общественному порядку защиты можно отнести: референдум; общественные (публичные) слушания; общие сборы граждан по месту проживания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы по экологическим вопросам, образованным органами власти для участия в проведении государственной экологической экспертизы, а также проведении общественной экологической экспертизы; собрания, митинги, шествия, демонстрации; работа с депутатами.
К самостоятельной форме защиты экологических прав следует отнести самозащиту. Возможность защищать право не в государственных органах является отличительной чертой самозащиты. Она относится к конституционным правам. Способы самозащиты могут быть определены в законе или договоре. Характерно, что число способов самозащиты не ограничивается. Они могут применяться как в отдельности, так и в комплексе, но лишь с соблюдением условий правомерной реализации. Лицо может самостоятельно выбирать способы самозащиты с учетом содержания нарушенного права, характеристики противоправного поведения. Но избранный способ самозащиты не может противоречить требованиям закона.
Под самозащитой экологических прав понимают предусмотренные моральными основами общества и нормами законодательства, в определенных случаях в договоре, действия лица (то есть применение средств противодействия), наделенного указанным правом, направленное на обеспечение неприкосновенности права, прекращение нарушения и ликвидацию последствий.
К формам правовой защиты прав и свобод гражданина относится, в частности, судебная защита, которая является наиболее эффективным механизмом в данной сфере. Проведение и реализация судебно-правовой реформы обеспечивает приоритет прав во всех сферах жизни общества. Право на судебную защиту является конституционным и не требует дополнительного закрепления в других нормативно-правовых актах. Статья 55 Конституции содержит норму, которая устанавливает право каждого обращаться в суд, если: его права и свободы нарушены или нарушаются; созданы или создаются препятствия для реализации прав или свобод; имеют место незаконные ограничения прав и свобод. Указанные положения трансформируются и на нарушенные экологические права.
Надлежащая реализация экологических прав должна обеспечиваться не только гарантиями, но и действием всей системы экологического законодательства относительно их обеспечения, в частности: стандартизацией и нормированием качества окружающей природой среды, экологическим страхованием, государственным контролем за состоянием окружающей среды и иными мероприятиями.
Защита экологических прав
В частности, определяются юридические процедуры, в рамках которых может осуществляться охрана таких прав:
• судебная защита прав и свобод;
• право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц;
• право на получение квалифицированной юридической помощи;
• право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами;
• право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Как гарантию права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды можно рассматривать положение п. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Гарантируя судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45). При этом важно, что могут быть обжалованы в суд не только неконституционные, противоречащие экологическим правам граждан решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, но и бездействие этих органов и лиц (ст. 46).
Наличие механизмов и процедур защиты экологических прав граждан — необходимое условие для того, чтобы провозглашенные права стали реальностью. Наличие механизмов создает юридические гарантии, обеспечивающие соблюдение, охрану и защиту экологических прав граждан.
Анализ действующего законодательства в области охраны окружающей среды и прав человека и гражданина позволяет выделить следующие способы защиты экологических прав граждан:
1. самозащиту;
2. защиту с помощью государственных институтов или государственную защиту.
Удельный вес каждого из этих способов в реальных механизмах защиты экологических прав граждан в стране может зависеть от многих факторов, в том числе от степени демократизации в области охраны окружающей среды, реального участия граждан в подготовке и принятии экологически значимых решений и контроле за их реализацией.
Для защиты экологических прав граждан применяются административный и судебный способы.
Нормативные основы регулирования защиты установлены Законом РФ N 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федеральным законом N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусматривает возможность административного обжалования коллегиальных и единоличных действий, решений или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых:
• нарушены права и свободы гражданина;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Закон предоставляет истцу возможность выбора органа, в который он может обратиться для обеспечения защиты нарушенного экологического права. Он может обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны в соответствии с Законом рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражданину отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
В соответствии с Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение. Закон при этом запрещает направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:
• обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение;
• запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
• принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
• дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
• уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Российская Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Важнейшую роль при этом играет право граждан на судебный иск — один из новейших инструментов российского законодательства в сфере охраны окружающей среды.
В соответствии со ст. 12 Закона об охране окружающей природной среды граждане имели право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека. В действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» установлено, правда, лишь право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде (ст. 11).
Право гражданина на судебный иск в качестве универсального юридического средства защиты позволяет отстаивать не только интересы истца, но, в конечном счете, и всего общества, содействуя тем самым обеспечению законности и правопорядка. Одновременно это право служит действенной формой контроля за деятельностью аппарата, средством борьбы с бюрократией и злоупотреблениями властью. Судебная защита прав и свобод предусмотрена во многих действующих конституциях экономически развитых государств.
Порядок судебного обжалования регулируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Закон определяет также круг действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд. Это коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих, в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
1. нарушены права и свободы гражданина;
2. созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
3. на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные выше.
Гражданин вправе обжаловать как названные выше действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию, либо то и другое одновременно. При этом к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (или принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).
В соответствии с этим Законом обжалование допускается, если нарушены лишь права, свободы и интересы истца. При этом гражданин не имеет права обжаловать в суд действия или бездействия, имеющие неблагоприятные экологические последствия для общества в целом. Между тем, порой трудно доказать, что явно незаконное решение или действие (бездействие), нарушает экологические права истца. Но в случае признания решения незаконным обеспечивается защита права на благоприятную среду не только гражданина, который обжаловал этот акт, но и более широкого круга лиц, подпадающих под его действие.
Жалоба может быть подана как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также — по просьбе гражданина — надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Для обращения с жалобой в суд по поводу неправомерных экологически значимых действий или решений государственного органа необходимо обладать некоторым минимумом правовых и экологических знаний. Однако подавляющее большинство российских граждан такими знаниями не обладает. С учетом этого, а также значительной потенциальной роли права гражданина на иск по поводу невыполнения требований природоохранительного законодательства, должно быть обеспечено представительство и защита в суде экологических прав и интересов отдельных граждан. Согласно Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48). Ее оказывают в основном юридические консультации, адвокатские конторы. Однако в практической деятельности ей уделяется второстепенное значение, и это не могло не сказаться на уровне правовых экологических знаний работников юридических консультаций и адвокатских контор.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предоставляет гражданам выбор суда, в который они могут обратиться для защиты своих прав.
По усмотрению гражданина жалоба может быть подана:
• в суд по месту его жительства;
• в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, нарушившего его экологические права.
Сроки обращения в суд с жалобой
Если гражданин обжаловал в административном порядке решения или действия, нарушающие его экологические права, срок подачи жалобы в суд — один месяц со дня получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения или должностного лица в удовлетворении жалобы, либо по истечении месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен письменный ответ на нее.
Если же гражданин избирает непосредственно судебный порядок защиты своих прав, для обращения с жалобой установлен срок три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Закон наделяет суд правом восстановления пропущенного по уважительной причине срока подачи жалобы. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.
Отличительной особенностью рассмотрения судом жалобы гражданина является то, что на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин при этом освобождается от обязанности доказывать их незаконность, но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6).
Рассмотрев жалобу, суд выносит решение. Если жалоба обоснованная, он признает обжалуемое действие или решение, приведшее к нарушению прав гражданина, незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Более того, на стадии принятия жалобы к рассмотрению по просьбе гражданина либо по своей инициативе суд вправе приостановить исполнение обжалуемого действия или решения. Важным является вопрос о том, могут ли суды не только отклонять, но также изменять обжалуемое решение. С учетом принципа разделения властей решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и решений и их отмене в случае обоснованности жалобы.
Исчерпав все законные средства защиты нарушенного права в России, ее граждане имеют право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека.
Методы экологического права
Действие императивного (административно-правового) метода базируется на неравенстве правового статуса субъектов, вступающих в соответствующие правоотношения. При этом один из субъектов выступает, как правило, в качестве представителя публичной власти (допустим, инспектор государственного экологического контроля), а другой, к примеру, является природопользователем, обязанным исполнять требования первого. Характерное проявление этого метода правового регулирования находит выражение в процессе дачи уполномоченным на то лицом природопользователю обязательных к исполнению предписаний об устранении имеющихся нарушений. Безусловно, можно обжаловать в вышестоящий орган, в прокуратуру либо в суд такое решение контролирующего органа, но в случае, если он окажется прав, исполнять требования, содержащиеся в предписании, все равно придется, поскольку они вытекают из предоставленных ему законодательством полномочий.
Напротив, сущность дне позитивного (гражданско-правового) метода состоит в том, что вступающие в правоотношения субъекты формально равны и свободно (предполагается, что без принуждения) выражают свое волеизъявление, заключая, например, договоры на природопользование. При этом и уполномоченные органы публичной власти, и потенциальные природопользователи наделяются помимо прав взаимными обязанностями, невыполнение которых в последующем может стать предметом судебного разбирательства.
Вместе с тем в чистом виде диспозитивный метод выступает нечасто (например, при заключении предприятием-природопользователем договора со страховой компанией о добровольном экологическом страховании ответственности перед третьими лицами), поскольку в большинстве случаев приобретаемые путем заключения того или иного договора на природопользование права могут быть реализованы соответствующим субъектом лишь при соблюдении определенных условий административного характера: получении лицензии (разрешения) на конкретный вид деятельности либо после государственной регистрации вновь возникающих прав. Таким образом, правомерно говорить о наличии помимо названных еще и смешанного метода в экологическом праве.
Основы экологического права
Экологическое право — это совокупность юридических норм, которые регулируют отношения в области охраны и рационального использования природных ресурсов. Экологические отношения — предмет экологического права — возникают между российскими гражданами, иностранными юридическими лицами, лицами без гражданства, предприятиями, учреждениями, организациями и государством.
Экологическое право обеспечивается:
1) установлением нормативов качества окружающей среды — атмосферного воздуха, водных объектов, почв и др.;
2) осуществлением государственного экологического контроля соблюдения законов в области охраны природы, наказанием виновных в загрязнении окружающей среды;
3) принятием мер по предотвращению и уменьшению антропогенного воздействия на природу;
4) образованием фондов помощи (государственных и общественных), развитием страхования;
5) возмещением вреда, нанесенного в результате загрязнения, катастроф и аварий.
Основной целью проведения в РФ единой государственной экологической политики является сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека.
Хозяйственная, управленческая и иная человеческая деятельность, связанная с отрицательным воздействием на окружающую природную среду, должна строиться на следующих принципах:
1) приоритетность охраны здоровья и жизни человека;
2) экологические и экономические интересы общества сочетаются на научной основе и обеспечивают реальные гарантии прав человека на здоровую природную среду;
3) рациональное использование природных ресурсов на основе законов природы, исключая возникновение необратимых отрицательных последствий, как для общества людей, так и для компонентов биосферы;
4) четкое соблюдение требований природоохранного законодательства, за нарушение которых обязательно несется ответственность;
5) решение природоохранных задач должно приниматься в тесной связи с общественными организациями и открыто демонстрироваться населению;
6) международная интеграция в сфере экологии.
За экологические правонарушения физические лица несут дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность, а предприятия и организации — административную и гражданско-правовую ответственность.
Экологическое право виды
Иерархия источников. В основе конституция (определен примат права), затем законы, затем законы субъектов федерации, затем подзаконные акты, затем постановления правительства, органов местного управления.
В зарубежных странах структура источников та же, но добавляется: прецедент (англо-саксонское право), обычай.
Россия присоединяется к разным европейским конвенциях. Россия первая присоединилась к конвенции о трансграничных водах. Присоединившись к конвенции в Водном кодексе появились бассейновые соглашения.
Прогрессивно закреплены статьи об охране среды (ст. 9,42). Право человека на благоприятную окружающей среду. Описан критерий благоприятности (нормативы), право человека, на достоверную информацию. Достоверность информации исходит из соответствующего гос. органа. Министерство охраны окружающей среды. Соотношение гос. тайны и достоверности. Закон о гос. тайне не экологизирован. Достоверность информации — понятие должно быть углублено, и возникает вопрос о порядке проведения экспертиз.
Право обжалования, возмещение вреда. Возможность взыскать с органов государства. Дать возможность привлечь к ответственности административное лицо, в судебном или административном порядке.
Круг экологических вопросов, по которым издаются указы и распоряжения Президента РФ, практически неограничен. В числе указов следует назвать указ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития» и указ «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции. Но иногда возникают противоречия указов Президента с законами высшего представительного органа. (ГД РФ) В таком случае Федеральное Собрание приостанавливает действие указа Президента и направляет на заключение Конституционного Суда, решение которого должно быть окончательным. Президент ввел указ о федеральных природных ресурсах. 72, 73 статья.
Постановления правительства.
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов РФ, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Постановление Правительства — нормативно-правовой акт принятый Правительством в силу его компетенции.
Постановления правительства по вопросам экологии можно разделить на три группы:
1. Те, которые принимаются во исполнение закона, для конкретизации его отдельных положений. (Постановление Правительства Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе).
2. Определение компетенции органов управления и контроля (Положение о министерстве охраны окружающей природной среды и природных ресурсов РФ).
3. Нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Акты министерств и ведомств.
Нормативно-правовые акты министерств и ведомств. Природоохранительные министерства и ведомства наделены правом издавать в рамках утвержденной для них компетенции нормативные акты, обладающие признаком обязательности для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Так, Минприроды издает нормативные приказы, инструкции, положения и другие правовые акты по вопросам охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов. Госкомсанэпиднадзор наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей природной среды — воздуха, водных источников, почв от загрязнения. Роскомрыболовства издает нормативные акты по вопросам охраны и использования рыбных запасов. Также, немаловажную роль играют нормативные правила санитарные, технические, строительные, технологические. Эти нормативы выражают технические правила и не рассматриваются как источники. Закон «Об охране» (ст. 25,26,27,) устанавливает юридическую обязанность их исполнения. Эта обязанность придает им юридических характер и дает возможность оценивать их как источники права.
Законы и Акты субъектов.
Согласно Федеративному договору и Конституции субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению.
Круг ведения Субъектов определяется отраслевым законодательством: по землепользованию — Земельным кодексом, по недрам — О недрах и т.д. В основе подразделения лежит отношение к природным ресурсам. Законы и иные акты, принимаемые Субъектом РФ не должны противоречить Конституции РФ. В случае противоречия такой акт считается недействительным. Ущерб подлежит возмещению через суд.
Акты являются источником экологического права.
Гражданское, уголовное, экономическое и иное законодательство как источник экологического права.
Законодательство выступает как источник экологического права:
Гражданское — если затронуты имущественные отношения и права природопользования.
Уголовное — предусматривает ответственность за совершенные экологические преступления.
Административное — предусматривает ответственность за экологические правонарушения.
Экономическое — регулирует эколого-экономические отношения.
Субъекты экологического права
Конституцией РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Государство гарантирует защиту экологических прав человека и гражданина. Из этого следует, что государство как субъект в лице своего компетентного органа является участником экологических правоотношений. Государство является субъектом экологических правоотношений и в том случае, если природные ресурсы на законных основаниях переходят в собственность юридических или физических лиц или передаются им во владение, постоянное или временное пользование (аренду).
Носителями полномочий по управлению и контролю в области охраны окружающей природной среды являются государственные органы.
Юридическое или физическое лицо, которое воздействует на природную среду с целью ее использования, воспроизводства или охраны также выступает в качестве субъекта экологических отношений. К таким субъектам относятся также граждане (в т.ч. иностранные) и хозяйствующие субъекты.
Хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации, граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, которые воздействуют на природную среду, осуществляют общее или специальное природопользование.
Объекты экологического права (экологических правоотношений) – природные объекты. В их качестве могут выступать как отдельные природные объекты, так и естественная среда обитания в целом.
Объектами экологического права является то, по поводу чего совершается правовое регулирование.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» относит к объектам охраны окружающей среды:
— земли, недра, почвы;
— поверхностные и подземные воды;
— леса и иную растительность, животных и другие организмы и их генетический фонд;
— атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Законом предусмотрено, что в определенных условиях объектами экологических правоотношений могут быть природные комплексы – заповедники, заказники, памятники природы, лечебно–оздоровительные районы и т. д.
Особенности содержания экологических правоотношений находятся в зависимости от природного объекта, в отношении которого они возникают. Исходя из того различают права и обязанности, которые связаны с использованием и охраной земель, вод, лесов, недр. При этом особо выделены отраслевые права и обязанности, которые направлены на защиту отдельных природных объектов. Однако наряду с отраслевыми, существуют и комплексные полномочия. Они устанавливают права и обязанности относительно охраны всей природной среды. Такими полномочиями наделены специальные органы государства по охране природной среды в целом.
Развитие экологического права
Период до 1917 г. В средневековой Руси охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. В «Русской правде» 1016 г., например, предусматривалась охрана общинной собственности, включавшей в себя, среди прочего, лесные массивы, и собственности князя, запрещала кражу дров, предусматривала штраф за порчу дупла, наполненного сотами с медом.
Соборное уложение 1649г. рассматривало ловлю рыбы в чужом пруду, бобров и выдр как кражу имущества и предусматривало наказание в первый раз — битье батогами, во второй — кнутом, в третий — отрезание уха. Широко применялась смертная казнь.
С XVII в., когда появилась потребность в регулировании не только добычи объектов животного мира, но и их сохранения, стали регламентироваться способы добычи и размеры добываемых видов. Также было введено ограничение права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными.
Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным.
Советский период. В социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам — земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.
В начале 20-х гг. ХХ в. был принят ряд законов и директив Правительства, включая:
— Земельный кодекс РСФСР 1922 г.;
— Лесной кодекс РСФСР 1923 г.;
— декрет СНК РСФСР «О недрах земли» 1920 г.;
— постановление ЦИК И СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» 1924 г.;
— декрет СНК РСФСР «Об охоте» 1920 г.;
— декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» 1921 г.;
— декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ»1919 г. и др.
Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Только в 70-е гг. XX века применительно к водам и в 80-е гг. применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.
Именно в этот период формируется основной массив природоресурсного законодательства (1970-1982 гг.), в который вошли:
— Земельный кодекс РСФСР 1970 г.;
— Водный кодекс РСФСР 1972 г.;
— Кодекс РСФСР о недрах 1976 г.;
— Лесной кодекс РСФСР 1978 г.;
— Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г.;
— Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» 1982 г.
Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения регулировались фрагментарно. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х — начале 70-х гг., во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не была достаточно осознана высшими органами государства и КПСС, которые, в принципе отрицали возможность существования при социализме антагонистических противоречий между обществом и природой, а, следовательно, и необходимость целенаправленной государственной природоохранной политики.
Правда, 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР», который содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Однако заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.
Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.
1 декабря 1978 г. было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР — «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования, Постановление предусматривало новую форму предпланового документа — территориальную комплексную схему охраны природы.
В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Среди директив, принятых этим Постановлением, наиболее важными являются:
— консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);
— совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);
— подготовка проекта Закона СССР «Об охране природы».
В этом же году было принято решение о всеобщей экологической «паспортизации» предприятий промышленности и сельского хозяйства. По причине распада осуществить указанные директивы в рамках Советского Союза не удалось. Считается, что основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм.
Современный период России. На современном этапе, начало которого совпадает с началом 90-х гг., экологическое право развивается с учетом следующих факторов:
— кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;
— дефектов, фрагментарности и пробельности существующего экологического законодательства;
— перехода на рыночные отношения в экономике и, как следствие, перемещения центра тяжести с государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на рыночные инструменты решения экологических проблем;
— перспектив создания правового и социального государства;
— мирового опыта в регулировании взаимоотношений общества и природы посредством внутреннего и международного экологического права.
При этом обращает на себя внимание предлагаемое официальными лицами определение государственной экологической политики России: «это деятельность направленная на создание системы институтов и осуществление мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения и сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы. Государственная экологическая политика должна быть основана на каких-то принципах. С одной стороны, на научных экологических принципах, а с другой стороны, на практике государственного управления, на практике социально-экономического развития России».
Такое определение государственной экологической политики позволило некоторым депутатам Государственной думы назвать ее «антиэкологической», а ученым обратить внимание на нежелание российских законодателей должным образом учитывать опыт мирового сообщества, в частности нормы международного экологического права.
Доказательством последнего могут служить следующие принципы, лежащие в основе формирования государственной экологической политики России:
— принцип необходимости охраны окружающей природной среды как принцип политики;
— принцип неистощительного использования и восстановления природных ресурсов;
— принцип предосторожности, из которого вытекает обязательность экологической экспертизы;
— принцип сохранения биологического разнообразия;
— принцип независимости государственного контроля за природопользованием;
— принцип воспитания экологического мировоззрения.
Не вдаваясь в содержание каждого из этих принципов и их достаточность, отметим их очевидное расхождение с теми специальными принципами, которые существуют в международном экологическом праве.
Части экологического права
Первую часть составляет собственно природоохранное право, регулирующее общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов охраны всей окружающей среды. Сюда относятся нормы Закона РФ об охране окружающей природной среды, федеральных законов об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, об особо охраняемых природных территориях. Главное назначение этой части экологического права – обеспечивать регулирование всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе, в целом.
Вторая составная часть экологического права включает регулирование отдельных частей этого природного дома. Это – природоресурсное право, призванное обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов – земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В совокупности природные ресурсы составляют окружающую природную среду, но она является не арифметической суммой всех природных ресурсов, а качественно новым их состоянием – окружающей человека природной средой.
Природоресурсное право возникло раньше экологического права, включая земельное, горное, водное, лесное и иные отрасли права. Прежде общество на первое место ставило задачи природопотребления, поэтому природоресурсные отрасли и получили более раннее и полное развитие.
Со временем, с 70-х гг., стала ясна неполнота, недостаточность лишь природоресурсного подхода: невозобновляемость многих природных ресурсов и их связанность между собой обусловили необходимость абстрагирования от каждого из них, перехода к более общему явлению и феномену – окружающей среде. Неминуемой стало обобщение – включение регулирования общественных отношений по поводу охраны и использования природных ресурсов в регулирование охраны всей окружающей среды. Земельное и иные отрасли природоресурсного права стали под отраслями экологического права, его составной частью.
В третью часть экологического права входят нормы других отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы весьма многочисленны и имеют двоякий характер: прежде всего, они относятся к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регулирования. В то же время они подключаются и к экологии, объединяемые задачей защиты окружающей среды.
Так, в административном праве предусматривается большое количество предписаний, направленных на защиту окружающей среды: это, прежде всего нормы об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы (их краткий анализ проводится в главе настоящего учебника о юридической ответственности). Обилие административно-правовых норм, посвященных экологии, позволяет говорить об использовании административно-правового метода в регулировании экологических общественных отношений.
Немало экологических норм в уголовном праве, признающем общественную опасность более десятка деяний, нарушающих экологический правопорядок. Уголовный кодекс России включает специальную главу «Экологические преступления». Не переставая быть уголовным правом, нормы уголовного права входят составной частью в экологическое право, будучи объединенными, с ним предметом регулирования, а отчасти и методом регулирования.
Трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это – конституционная, финансовая, трудовая, процессуальная и иные отрасли права. Можно считать, что только семейное право не имеет прямого отношения к регулированию охраны окружающей среды: но опосредованно экологическое право «работает» на укрепление семьи, поскольку ее благоденствие во многом определяется природными условиями жизни.
Проблемы экологического права
В настоящее время, когда люди задыхаются от выхлопов автомобилей и заводских труб, страдают от плохого качества воды, вырубки деревьев и т.д., уяснение роли и возможностей экологического права все более актуально. Это обусловлено обострением как экономического, так и (несмотря на падение уровня промышленного производства в России) экологического кризиса, очередным всплеском желаний решать экономические трудности за счет природы и природных условий жизни людей.
Поскольку экологические проблемы «у всех на виду», то это нередко способствует появлению в нормах экологического права явных или скрытых деклараций, констатации фактов и элементов научных концепций, в которых, к сожалению, не всегда реализуются цели, стоящие перед правотворчеством. В результате нормы экологического права, несмотря на его активное развитие, нередко «забегают вперед», предписывая такие правила поведения, которые для многих субъектов экологического права фактически невыполнимы (например, возложение обязанности закупать, использовать и содержать дорогостоящие очистные сооружения, которые не нужны в данном производстве). Это свидетельствует о противоречиях экологического права как части юридической науки с экологией, экономическими возможностями государства и хозяйствующих субъектов; акцентирует внимание на необходимости особо тщательной подготовки правовых актов об использовании и охране окружающей среды, об отказе от спешки при принятии актов, касающихся использования и охраны природных ресурсов, но не имеющих для этого первостепенного значения.
Разумеется, законодательство должно развиваться, устранять пробелы и противоречия в правовом регулировании, решать возникающие проблемы, откликаться на требования общественного развития. Однако в России при очень интенсивном нормотворчестве, частом изменении принятых актов многие общественные отношения, подлежащие регулированию нормами экологического права, подолгу остаются неурегулированными. Например, неурегулированными федеральным законом остаются использование и охрана растительного мира, на который не распространяется действие ЛК РФ; нормы ЗК РФ в целом ряде случаев не позволяют отграничить земли водного фонда от других категорий земель; изменения законодательства не сопровождали и введение в действие Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», известного большинству населения по разрешению ввоза на территорию РФ радиоактивных отходов из других государств и т.д.
Таким образом, многие экологические проблемы нормами экологического права пока не решены. Предстоит большая работа в совершенствовании как самого правового регулирования использования и охраны природных ресурсов, так и практики применения соответствующего законодательства. При этом значительное внимание должно быть уделено надлежащему финансированию мероприятий охраны природных ресурсов, формированию экологической культуры граждан.
Законодательство экологического права
В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с охраной окружающей среды. Например, ВК РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).
Еще более детально увязываются с экологическими отношениями лесные отношения. В ЛК РФ предусматриваются повышение экологического потенциала лесов (ст. 2), учет глобального экологического значения лесов (ст. 18), не наносящие вреда окружающей среде методы лесопользования, сохранение и усиление средообразующих и защитных свойств лесов, сохранение биологического разнообразия (ст. 54), отнесение лесов к имеющим важное значение для охраны окружающей среды (ст. 60).
Группу федеральных законов, содержащих нормы экологического права, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс – в них содержится немало предписаний, относящихся к природоохранным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РСФСР и УК РФ содержатся составы экологических правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность – в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.
К законам, регулирующим экологические отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но поскольку этих нормативных актов становится все больше и они приобретают немаловажное значение, им посвящается отдельная глава.
Нарушение экологических прав
Экологическим преступлением признается совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания.
Таковыми являются:
— нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ;
— нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
— нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
— нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
— загрязнение вод;
— загрязнение морской среды;
— нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экологической зоне Российской Федерации;
— порча земли;
— нарушение правил охраны и использования недр;
— незаконная добыча водных животных и растений;
— нарушение правил охраны рыбных запасов;
— незаконная охота;
— другие общественно опасные деяния, предусмотренные главой 26 «Экологические преступления».
За совершение указанных общественно опасных деяний установлены те или иные виды уголовной ответственности, предусмотренные УК РФ:
— нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, — наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового (ст. 246);
— загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, — наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев (ч. 1 ст. 250 УК РФ);
— те же действия, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, — наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет (ч. 2 ст. 250);
— те же действия, повлекшие по неосторожности смерть человека, — наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет (ч. 3 ст. 250 УК РФ).
Изучая данную тему, следует иметь в виду, что в новом Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрен ряд общественно-опасных действий, так или иначе касающихся охраны окружающей природной среды, содержащихся в других главах УК.
Так, в статье 215 УК предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды. Такие действия наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Те же действия, повлекшие по неосторожности смерть человека, радиоактивное заражение окружающей среды или иные тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Статьей 237 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией. Такие действия наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же действия, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких действий причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, насказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
В статье 243 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за уничтоже-ние или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или докумен-тов, имеющих историческую или культурную ценность. Такие действия наказы-ваются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же действия, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет.
В УК РФ введен и такой состав преступных действий, как экоцид, т. е. массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмо-сферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Такие действия наказываются лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет.
