«ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ» И «ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ»: К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОНЯТИЙ

   Лолаева Альбина Славовна, доцент Горского государственного аграрного университета, кандидат юридических наук.

      Зачастую понятия «предвыборная агитация» и «информирование избирателей» воспринимаются в качестве тождественных. Данное явление представляется в корне неверным. Поэтому автор предлагает доработать ФЗ об основных гарантиях, включив легальное определение понятия «информирование».
Научная и практическая значимость. Даны определения понятиям «информирование избирателей» и «предвыборная агитация», выделены их признаки и структурные элементы, предложены критерии их отграничения. Предложены изменения и дополнения в действующее законодательство.

   Свободные, периодические, честные (не сфальсифицированные) выборы являются важнейшим атрибутом современного демократического общества. Право избирать и быть избранным — основное политическое правомочие граждан, которое дает им возможность реализовать свое право на управление делами государства путем формирования органов государственной власти и избрания высших должностных лиц своего государства. Поэтому необходимо создавать такие условия проведения выборов, которые бы обеспечили кандидатам и политическим партиям возможность свободно соревноваться за голоса избирателей, а избиратели получали бы достоверную информацию о выборах и кандидатах.
Выборы в наше время играют очень важную роль в жизни граждан, являются наивысшей формой проявления демократии, позволяют гражданам проявить свою активную гражданскую позицию. Соответствие избирательной системы международным гуманитарным стандартам является одним из основополагающих критериев для определения степени демократичности режима в отдельно взятых государствах.
Основным нормативным актом, регулирующим данные отношения в Российской Федерации, является Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <1> (далее — ФЗ об основных гарантиях). В этом Законе большое значение придается всем стадиям избирательного процесса, в особенности предвыборной агитации и информированию избирателей.

   Указанный нормативно-правовой акт впервые закрепил разграничение информационного обеспечения граждан на информирование избирателей и предвыборную агитацию. Однако, включив данные понятия в новый Закон, законодатель дал определение лишь понятию «предвыборная агитация», оставив понятие «информирование избирателей» без определения. Возможно, законодатель рассчитывал на очевидность данного понятия, однако на практике в связи с этим возникли коллизии при применении новых норм. Некоторую ясность в данный вопрос внесло Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» <2>. Однако на практике рассматриваемый вопрос до сих пор однозначно не решен. В настоящей статье постараемся разграничить данные понятия и проанализировать судебную практику по указанному вопросу.

   Итак, согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях предвыборной агитацией признается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Проведение предвыборной агитации в Российской Федерации обязательно должно проходить в допускаемых законом формах и с использованием законных методов.

   На сегодняшний день основными формами проведения предвыборной агитации в отечественной практике являются следующие [4, с. 123]:
1) на каналах организаций телерадиовещания и в СМИ;
2) посредством проведения массовых мероприятий: митингов, демонстраций, шествий, собраний, публичных дебатов и дискуссий;
3) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и прочих материалов агитационного характера;
4) с использованием других, не запрещенных законом методов и форм предвыборной агитации [2, с. 36 — 41].
На сегодняшний день весьма популярной формой агитации является ее проведение в глобальной сети Интернет. Указанную форму агитации относят к числу «других, не запрещенных законом методов и форм предвыборной агитации».
Необходимо также сказать, что не всякая информация, которая распространяется в средствах массовой информации, носит агитационный характер и может быть отнесена к предвыборной агитации. Для того чтобы более подробно разобраться в сущности агитационной деятельности, следует обратиться к анализу основных видов деятельности и действий, которые по праву относятся к предвыборной агитации. Все эти действия закреплены настоящим ФЗ N 67-ФЗ «Об основных гарантиях…».
Итак, в соответствии с положениями рассматриваемого Закона агитационной информацией следует считать следующую:
1) информацию, которая видит своей целью побуждение избирателей к голосованию за того или иного кандидата, список кандидатов или против него;
2) информацию, в которой содержится субъективное выражение предпочтения к тому или иному кандидату, избирательному объединению;
3) информацию, в которой содержится подробное описание вероятностных последствий, которые могут иметь место в случае победы на выборах того или иного кандидата;
4) информацию, где явно преобладают сведения о каком-либо кандидате, избирательном объединении, сопровождающуюся также положительными или отрицательными комментариями;
5) информацию, содержащую сведения о деятельности конкретного кандидата, которая не связана непосредственно с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
6) информацию, прямо или косвенно способствующую созданию определенного отношения у избирателей к кандидату или избирательному объединению [7, с. 97].
Так, исходя из вышеперечисленного становится понятно, что деятельность может быть признана агитационной только в том случае, если она направлена на представление в сознании избирателей определенных лиц как кандидатов на выборах соответствующего уровня и призыв отдать свой голос за или против соответствующего кандидата.
В странах с демократическим устройством агитация является ключевым законным средством политической борьбы в процессе выборов, средством обеспечения свободных условий их проведения, состязательности и гласности, предоставляет избирателям возможность получить как можно больше информации, необходимой для того, чтобы сложить определенное мнение о том или ином кандидате, политической партии.
В таких странах при проведении предвыборной агитации следует руководствоваться общеправовыми принципами (законность, демократизм, равенство граждан перед законом), а также специальными принципами избирательного права (свобода выборов, альтернативность, всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, гласность выборов и прочие).
Легальное определение понятия «информирование избирателей» в законе отсутствует. Закон лишь устанавливает требование к информированию. Так, п. 2 ст. 45 ФЗ об основных гарантиях указывает: в информационных сообщениях не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в т.ч. по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.
Отсутствие четкого разграничения в Законе понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» привело к довольно частым случаям, при которых информирование расценивалось как незаконная агитация, в результате чего представители средств массовой информации подвергались административным наказаниям за нарушения законодательства о выборах.
Одна из подобных ситуаций привела к обращению журналистов с жалобой в Конституционный Суд.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос группы депутатов Государственной Думы и жалобы граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова, в которых оспаривается конституционность отдельных положений ст. 45, 46, 48, 49, 50, 52 и 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающихся регулирования деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в связи с информационным обеспечением выборов и референдумов.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения. В частности, заявители ссылались на то, что Федеральный закон об основных гарантиях чрезмерно широко трактует понятие предвыборной агитации, позволяя подвести под него практически любые действия представителей средств массовой информации, связанные с информированием о выборах и кандидатах, чем нарушает установленные в Конституции РФ права на свободные выборы и свободу информации.
Предметом рассмотрения дела в Конституционном Суде явились п. 5 ст. 45, а также подп. «б», «в», «г», «д», «е», «ж» п. 2 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях.
Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд пришел к выводу о соответствии Конституции РФ подп. «б», «в», «г», «д», «е», «ж» п. 2 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях, отметив при этом, что данные положения могут быть признаны предвыборной агитацией только при наличии специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. По мнению Конституционного Суда, именно это и является критерием для отграничения предвыборной агитации от информирования избирателей.
Что касается положений подп. «ж» п. 2 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях, то Конституционный Суд признал его противоречащим Конституции РФ, поскольку расширительное толкование запрещенных видов агитации может привести к произвольному применению данной нормы и тем самым нарушить права представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.
Таким образом, на основании выводов Конституционного Суда РФ можно выделить первый критерий, который позволяет отграничить предвыборную агитацию от информирования избирателей. Это специальная цель: побудить избирателя проголосовать за определенную сторону либо против этой стороны.
Обратимся далее к научной доктрине для выделения иных критериев разграничения.
С.В. Большаков в качестве таких критериев выделяет субъектный состав, юридическую природу и основания [3, с. 100].
Н.В. Хачатуров предлагает различать данные институты по субъектному составу. При этом выделяет такие отличительные признаки предвыборной агитации, как последовательность, целенаправленность, относительное постоянство [6, с. 12].
М.А. Федотов также обращает внимание на проблему отграничения информирования избирателей от предвыборной агитации.
Разрешая данную проблему, М.А. Федотов выделяет следующие признаки агитации:
1) наличие прямого умысла — склонить избирателей;
2) последовательность;
3) целенаправленность;
4) платность [5, с. 11].
Наиболее объемную систему критериев разграничения агитации и информирования предлагает Ю.С. Белоус. Это:
1) субъектный состав;
2) временной период;
3) содержание материала;
4) субъекты воздействия;
5) периодичность распространения материалов;
6) источник оплаты [1, с. 19].
Рассмотрев основные критерии отграничения предвыборной агитации от информирования избирателей в научной доктрине, перейдем к рассмотрению вопроса о том, как данная проблема решается в судебной практике.
Кандидат в депутаты Совета народных депутатов Кемеровской области обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой на решение Кемеровского областного суда от 27.05.2004, которым ему было отказано в удовлетворении требований о непризнании итогов выборов в Совет народных депутатов Кемеровской области.
Основанием для непризнания итогов этих выборов, по мнению заявителя, послужило нарушение правил ведения предвыборной агитации со стороны корреспондентов областного радио, выразившееся в сообщении о проведенных акциях избирательного блока «Служу Кузбассу», а также в сообщении информации о кандидатах этого блока.
Верховный Суд не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции, указывая, что данные сообщения носили информационный характер и не содержали признаков, предусмотренных ч. 2 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях, тем самым не могут быть признаны агитацией <3>.
———————————
<3> Определение Верховного Суда РФ от 11.08.2004 N 81-Г04-6.

   Аналогичная позиция Верховного Суда РФ изложена в Определении от 05.03.2007 по делу N 50-Г07-10 об обжаловании решения Омского областного суда, которым было отказано в удовлетворении требований кандидата в депутаты Законодательного Собрания Омской области Б. об отмене решения окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата К. от избирательного объединения «Омское региональное объединение Всероссийской политической партии «Единая Россия».
Заявитель ссылался на то, что депутат К., приняв участие в качестве генерального директора ООО «Строительная компания «АСК» в передаче «Национальный характер», транслировавшейся на государственном телеканале, нарушил нормы Федерального закона об основных гарантиях, т.к. использовал участие в данной передаче в целях формирования положительного образа у телезрителей, рекламируя строительную компанию, чем побуждал телезрителей голосовать за него. При этом эфирное время не было оплачено кандидатом К. из избирательного фонда.
Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, Верховный Суд указал на то, что данная передача носила тематический, информационный характер, не была заказана и оплачена кандидатом К. как агитационная, а содержала лишь высказывания и суждения кандидата по определенным вопросам. Таким образом, названная телепередача не может расцениваться как предвыборная агитация, т.к. не побуждала избирателей голосовать за кандидата К. <4>.
———————————
<4> Определение Верховного Суда РФ от 05.03.2007 N 50-Г07-10.

   Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Тюменского областного суда от 28.11.2011 об отмене регистрации кандидата по Сургутскому одномандатному округу — С.В. Дубровина.
Заявитель ссылался на незаконную публикацию в газете «Сургутская трибуна», которая, по мнению заявителя, являлась агитационным материалом в пользу С.В. Дубровина и была опубликована с использованием преимуществ должностного положения.
Суды, отказывая в удовлетворении требований, пришли к выводу о том, что данная статья носила информационный характер, не содержала призывов голосовать за кандидата С.В. Дубровина или против других кандидатов и была размещена по инициативе редакции газеты. При этом заявителем не было представлено доказательств, подтверждающих, что данная статья была опубликована с использованием должностного положения кандидата С.В. Дубровина <5>.
———————————
<5> Определение Верховного Суда РФ от 08.12.2011 N 89-Г11-11.

   Верховный Суд РФ поддержал решение Брянского областного суда от 30.12.2012, которым признана агитационным материалом статья «Письмо старого коммуниста», опубликованная 12.09.2012 в газете «Брянский перекресток».
Основанием для принятия данного решения послужила содержавшаяся в статье фраза: «Хочу обратиться к своим соратникам и лидерам компартии. Не отдадим родной край заезжим «оккупантам»! В 1943-м защитили Брянщину от гитлеровских подкормышей и в 2012-м не отдадим ее на откуп всяким «потомским».
Судом указано, что данная фраза содержала в себе призыв голосовать против губернатора Брянской области — В.В. Потомского, таким образом, нарушала нормы законодательства об информировании и агитации <6>.
———————————
<6> Определение Верховного Суда РФ от 12.10.2012 N 83-АПГ12-11.

   Зарегистрированный кандидат в депутаты Волгоградской областной Думы по Краснооктябрьскому одномандатному избирательному округу обратилась в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой на решение Волгоградского областного суда, которым было отказано в отмене регистрации кандидата А.П. Фоменко, который, по мнению заявителя, использовал денежные средства помимо средств собственного избирательного фонда на проведение предвыборной агитации в периодических печатных изданиях. Верховный Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции. Как следует из анализа печатных материалов, они не могут быть расценены как предвыборная агитация, т.к. в них не создавался положительный образ кандидата в депутаты А.П. Фоменко. Публикации носили информационный характер. Судом сделан вывод о том, что распространение средствами массовой информации сведений об иной деятельности кандидата, не связанной с текущей служебной деятельностью, не является агитационной целью <7>.
———————————
<7> Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2007 N 16-Г07-36.

   Избирательной комиссией Республики Коми был составлен протокол об административном правонарушении главного редактора газеты «Стефановский бульвар» — А.В. Бушуевой по ст. 5.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Поводом для возбуждения административного производства послужили публикации агитационного характера за пределами предусмотренного агитационного периода.
Постановлением мирового судьи судебного участка г. Сыктывкара Республики Коми от 09.04.2007, оставленным без изменения Постановлением Верховного суда Республики Коми от 30.05.2007 и Постановлением Верховного Суда РФ от 01.02.2008, производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с отсутствием доказанности цели побудить избирателей голосовать за или против кандидата <8>.
———————————
<8> Постановление Верховного Суда РФ от 01.02.2008 N 3-Ад07-4.

   Решением Брянского областного суда от 24.11.2003, оставленным без изменения Определением Верховного Суда РФ от 18.02.2004, признано незаконным постановление избирательной комиссии Брянской области, которым признаны предвыборной агитацией статьи, опубликованные в газетах «Десница», «Партия развития» и «Вес слов».
Судами установлено, что данные статьи были опубликованы за пределами агитационного периода, однако суд не усмотрел в них призывы голосовать за или против кого-либо из кандидатов, таким образом, данные публикации не могут быть признаны агитацией, а являются изложением личных суждений журналистов при освещении деятельности определенных политических партий <9>.
———————————
<9> Определение Верховного Суда РФ от 18.02.2004 по делу N 83-Г03-27.

   На основании представленных определений Верховного Суда РФ можно сделать вывод о том, что при разрешении споров об отнесении материалов, публикуемых в средствах массовой информации, к агитации либо к материалам информационного характера Верховный Суд последовательно руководствуется позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 30.10.2003 N 15-П, согласно которой критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, служит лишь наличие специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону.
Безусловно, приняв данное Постановление, Конституционный Суд разрешил имевшуюся до 2003 г. проблему, при которой практически все материалы информационного характера, публикуемые средствами массовой информации, расценивались как агитация, а представители организаций, осуществляющих выпуск средства массовой информации, подвергались за это административным наказаниям.
Однако нам представляется, что, уйдя от одной проблемы, Конституционный Суд, занимая данную позицию, пришел к другой проблеме, а именно к крайней затруднительности, если не сказать невозможности, признать материалы, размещенные в средствах массовой информации, предвыборной агитацией. Проблема заключается в сложности доказать умысел, специальную агитационную цель, которая и является определяющим критерием для разграничения.
В США, например, продемонстрирован совершенно иной подход к данной проблеме. В прессе существует традиция «эндорсмента» — публикации редакционной коллегией статьи в поддержку одного из кандидатов с обоснованием причин, которые привели к такому решению. Симпатии журналистов оказывают определенное влияние на освещение действий кандидатов. Тем не менее открытое сообщение журналистом о своей точке зрения дает читателям возможность понять, почему события преподносятся так, а не иначе, помогают сделать свой выбор. Большое количество СМИ в США и конкуренция между ними требуют придерживаться точных фактов, демонстрировать честный и сбалансированный подход. Искажение фактов и замалчивание проблем навредят репутации издания и повлекут за собой потерю доверия. Вместе с тем в современных условиях обилия информации есть запрос от аудитории, особенно от ее молодой части, на обозначение журналистом своей позиции, своего видения мира. Однако здесь очень важно не перейти грань, отделяющую журналиста от политического пропагандиста, сохранить критическое отношение и не представлять только одну точку зрения.

Выводы

   Федеральное законодательство о выборах дает определение предвыборной агитации как деятельности, осуществляемой в период избирательной кампании и имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). В то же время в законодательстве не приводится определение понятия «информирование».
На основании изложенного представляется необходимым доработать ФЗ об основных гарантиях, включив легальное определение понятия «информирование».
Предлагаем дополнить ст. 2 ФЗ об основных гарантиях определением следующего содержания:
«Информирование (информирование избирателей) — это деятельность уполномоченных органов (в том числе средств массовой информации), осуществляемая в период избирательной кампании и включающая в себя процесс доведения до сведения избирателей информации о выборах».
Принципами информирования избирателей предлагаем считать: объективность, достоверность, равенство прав кандидатов, избирательных объединений, свободу деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.

Литература

1. Белоус Ю.С. Конституционно-правовые основы разграничения предвыборной агитации и информационного обеспечения выборов в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю.С. Белоус. СПб., 2009. 20 с.
2. Белоус Ю.С. Предвыборная агитация и информационное обеспечение выборов во взаимосвязи стадий избирательного процесса / Ю.С. Белоус // Бизнес в законе. 2007. N 4. С. 36 — 41.
3. Большаков С.В. Избирательные информационные правоотношения / С.В. Большаков // Право и власть. 2002. N 2. С. 100 — 106.
4. Савченко М.С. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / М.С. Савченко, Т.Ю. Дьякова. Краснодар: КубГАУ, 2015. 159 с.
5. Федотов М.А. СМИ в думской избирательной кампании 2003 г. (правовые аспекты) / М.А. Федотова. М.: Международные отношения, 2003. 165 с.
6. Хачатуров Н.В. Право на предвыборную агитацию: правовое регулирование и особенности реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н.В. Хачатуров. Ростов н/Д, 2004. 26 с.
7. Чудов П.С. Конституционно-правовое регулирование предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / П.С. Чудов. Ставрополь, 2005. 220 с.