ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

 Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

   Тарабан Николай Александрович, аспирант кафедры «Теория государства и права» Ростовского государственного университета путей сообщения.

   В статье исследуется эволюция административной ответственности за избирательные правонарушения в российском законодательстве. Избирательные правоотношения, обладая высокой степенью нормативной урегулированности и существенным образом затрагивая конституционные права и свободы человека и гражданина, требуют повышенной юридической ответственности их субъектов.

   Избирательные правоотношения, связанные с формированием органов государственной власти и местного самоуправления, играют существенную роль в развитии государства. Избирательное право стало важнейшим институтом публичного права в России и зарубежных странах <1>. Характеризуясь высокой степенью нормативной урегулированности и существенным образом затрагивая конституционные права и свободы человека и гражданина, избирательные правоотношения требуют повышенной юридической ответственности их субъектов.
———————————
<1> См.: Берлявский Л.Г. Избирательное право как институт конституционного права Соединенных Штатов Америки // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 23 — 26; Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 26 — 30.

   Административная ответственность является наиболее распространенным институтом государственного принуждения, применяемым в отношении лиц, не состоящих в отношениях подчиненности правоприменительному органу. Задачей административной ответственности выступает обеспечение исполнения субъектами административных правоотношений императивных требований законодательства. Видный специалист в области административного права, первый заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации П.П. Серков отмечает, что институт административной ответственности в России начал свое формирование еще во второй половине XIX века, являясь важнейшей составной частью полицейского, а впоследствии административного права. Роль административного права признается в качестве механизма государственного управления в сфере общественного порядка и общественной безопасности <2>.
———————————
<2> Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 3 — 5.

В частности, Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 г. содержало главу IX, в которой были установлены меры ответственности за деяния, направленные на «ограждение свободы и правильности выборов» <3>.
———————————
<3> См.: Российское законодательство X — XX вв.: В 9 т. М., 1994. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. С. 136 — 184.

В первом советском Основном Законе — Конституции РСФСР 1918 г. — был установлен перечень лиц, которые не избирали и не могли быть избраны (ст. 65) <4>. Аналогичные перечни «лишенцев» содержались в Конституции РСФСР 1925 г. <5>.
———————————
<4> СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
<5> СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218.

   Несмотря на то что лишение избирательных прав представляло собой меру конституционно-правовой ответственности, «административная практика 20-х годов XX века пошла по пути создания «исключений из исключений», которые были необходимы. Эта необходимость диктовалась, во-первых, тем, что дореволюционные «враждебные» элементы постепенно исчезли и когда-то нежелательные группы населения были консолидированы в социалистическое общество, а во-вторых, экономическими потребностями периода нэпа. Если член профсоюза был лишен избирательного права за принадлежность к одному из исключенных классов, он мог обратиться в Центральную избирательную комиссию с просьбой восстановить его в избирательных правах». Аналогичные исключения применялись к крестьянам и даже к отдельным категориям лиц, лишенных избирательных прав за контрреволюционную деятельность <6>.
———————————
<6> Головин В.А. Избирательное право России. М., 2007. С. 49.

Существенное развитие учение об административной ответственности получило в послевоенный период СССР, преимущественно в 1960 — 1970 гг., в трудах Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, А.Е. Лунева и др. <7>, где указанная проблема впервые стала получать надлежащую научную разработанность.
———————————
<7> Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; и др.

    Вместе с этим первая кодификация законодательства в данной сфере пришлась только на период, предшествующий началу перестроечного процесса в нашей стране. Так, 23 октября 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях <8>, а 20 июня 1984 г. в РСФСР впервые был принят Кодекс об административных правонарушениях <9>. Административное законодательство до этого времени не было кодифицировано. Единственным кодексом, созданным в стране за весь советский период в этой отрасли, был Административный кодекс Украины 1927 г. <10>.
———————————
<8> Ведомости ВС СССР. 1980. N 44. Ст. 909.
<9> Ведомости ВС РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909.
<10> См.: История отечественного государства и права / Под ред. О.И. Чистякова. М., 2002. Ч. 2. С. 455 — 456.

   Отсутствие единого кодифицированного нормативно-правового акта в сфере административной юрисдикции усложняло эффективность правоприменительной деятельности в связи с отсутствием единых процессуальных механизмов применения административных взысканий. Установление административной ответственности за нарушение избирательного законодательства приходится на еще более поздний этап.
Так, впервые административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах была установлена в 1990 г. Тогда в КоАП РСФСР было внесено пять составов административных проступков в сфере избирательного процесса <11>. Изначально к числу административных правонарушений против избирательных прав граждан законодатель отнес воспрепятствование осуществлению избирательного права и осуществлению полномочий доверенного лица (ст. 40.1) в случаях, когда указанное деяние не было сопряжено с насилием, угрозой, обманом и подкупом, поскольку в последнем случае указанное деяние влекло уголовную ответственность в соответствии со ст. 132 УК РСФСР <12>. Также в административном порядке преследовалось распространение ложных сведений о кандидате в народные депутаты либо о кандидате в Президенты РСФСР (ст. 40.2). Устанавливался и административно-правовой запрет на осуществление агитации в день выборов (ст. 40.3), а также вмешательство в деятельность избирательной комиссии (ст. 40.4) и нарушения законодательства о референдуме (ст. 40.5 КоАП РСФСР).
———————————
<11> См.: Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений // Гражданин и право. 2002. N 3.
<12> Ведомости ВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 591.

Вводились в действие указанные статьи Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 января 1990 г., а также Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. <13>.
———————————
<13> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 232.

    Необходимость установления административной ответственности в сфере избирательных правоотношений была продиктована модернизацией всего российского избирательного права в условиях позднего перестроечного периода. На заре периода перестройки 1985 — 1993 гг. избирательное законодательство Союза и РСФСР подверглось коренной институциональной трансформации. В частности, вводились новые принципы избирательного права, направленные на становление альтернативности выборов и введение реальной политической конкуренции. В этих условиях вопрос использования института административной ответственности в качестве механизма обеспечения законности избирательного процесса приобрел гораздо большую значимость.
Впоследствии в 1995 г. число составов административных правонарушений, посягающих на установленный порядок осуществления выборов и референдумов, увеличилось. В связи с изданием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» <14> в главе 5 КоАП РСФСР появилось уже 13 составов административных проступков, посягающих на избирательные права граждан. Новеллами данного Закона стали статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение прав члена избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (международного) наблюдателя (ст. 40.4), нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 40.5), выдачу гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц (ст. 40.6), отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме) (ст. 40.7), нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации (ст. 40.8), изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст. 40.9), умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов (ст. 40.10), непредставление либо неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума) (ст. 40.11), незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком) (ст. 40.12), непредставление, а равно неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 40.13).
———————————
<14> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594.

    Указанные административные правонарушения, в соответствии со ст. 202 КоАП РСФСР, относились к подсудности районных (городских) судов.
Очередным витком трансформации норм административного законодательства стало принятие 2 января 2000 г. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» <15>. Данный Закон, во-первых, в значительной степени уточнил существовавшие нормы административного кодекса, во-вторых, увеличил число составов административных правонарушений в сфере избирательных правоотношений до 24.
———————————
<15> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 125.

     Большинство обновленных норм касались преимущественно административно-правовой охраны института финансового обеспечения выборов, избирательных фондов кандидатов, что было нацелено на усиление прозрачности избирательного процесса в целях обеспечения относительной справедливости выборов в России.
В таком виде нормы КоАП РСФСР, касающиеся административной ответственности в электоральной сфере, сохраняли свое действие вплоть до принятия ныне действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Как отмечается в научной литературе, существенным и принципиальным новшеством КоАП РФ 2001 г. является то, что действие нового Кодекса распространялось не только на физических, но и на юридических лиц.
Однако неверно полагать, что до принятия ныне действующего КоАП РФ законодатель исключал юридических лиц из числа субъектов, подлежащих административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, поскольку данный вопрос находил свое решение в Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» 1999 г. <16>.
———————————
<16> СЗ РФ. 1999. N 49. Ст. 5906.

      Как отмечается Н.Ю. Хаманевой, проблема кодификации законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации нашла свое решение только в 2001 г. с принятием современного КоАП РФ, т.к. к этому времени действовало около 130 нормативно-правовых актов, которые выступали нормативным основанием административной ответственности, среди которых упомянут и обозначенный выше Федеральный закон наряду с Налоговым кодексом РФ, Законами о валютном регулировании, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.д. Принятие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях явилось в свое время существенным шагом вперед в развитии законодательства в данной области <17>.
———————————
<17> Хаманева Н.Ю. Кодекс РФ об административных правонарушениях: история и современность (к 90-летию профессора Н.Г. Салищевой) // Административное право и процесс. 2014. N 9. С. 35 — 39.

     Следует заметить, что на момент принятия первого КоАП РСФСР в 1984 г. институт юридических лиц не был развит в достаточной степени. В этой связи вопрос об административной ответственности юридических лиц в советской России не выглядел актуальным. Вместе с этим на этапе развития рыночной экономики, когда появились юридические лица, обособленные от государства, встал вопрос об особенностях ответственности таких субъектов <18>.
———————————
<18> Проблема юридического лица как субъекта административной ответственности стала одной из причин столь длительной дискуссии по принятию КоАП РФ, проект которого был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении еще 20 июня 1997 г. и на который было наложено вето Президента Российской Федерации. См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г. Салищевой. М., 2011; Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности // Административная ответственность: вопросы теории и практики: Сб. статей. М., 2004.

    Универсальным отличием административного правонарушения от уголовного преступления является критерий общественной опасности противоправного деяния. Так, административным правонарушением, в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. Аналогичные положения содержал и ранее действующий КоАП РСФСР 1984 г.
В современном КоАП РФ (глава 5) изначально было установлено 25 составов административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан. Впоследствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ глава 5 КоАП РФ была дополнена статьями 5.45 — 5.52. С принятием же Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ появилась ст. 5.56 КоАП РФ, 4 октября 2010 г. была введена в действие ст. 5.58 КоАП РФ.
Таким образом, в настоящее время законодателем в общей сложности установлено 34 состава административных правонарушений в области избирательных правоотношений.
Вместе с этим рассмотрение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как единственного источника административной ответственности в данной сфере представляется недостаточным. Так, основанием любой юридической ответственности и административной в частности является правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние, выразившееся в действии или бездействии физического или юридического лица, за которое законодательством Российской Федерации или ее субъектов установлена административная ответственность. Противоправность деяния определяется как диспозицией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ (иного правового акта), так и отсылками к нормам других законов и нормативных актов. Поскольку КоАП РФ непосредственно не является источником избирательного права, положения о запрете совершения действий, подпадающих под составы административных правонарушений, или, наоборот, требования к совершению действий, за неисполнение которых определена ответственность, находят свое отражение в законе или нормативно-правовом акте, регулирующем проведение выборов или референдумов <19>.
———————————
<19> Тарабан Н.А. К вопросу об административной ответственности за нарушение избирательного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 1. С. 30 — 31.

    С учетом этого можно утверждать, что первоосновой для установления ответственности может выступать закон, регламентирующий проведение избирательных процедур, в первую очередь Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <20>.
———————————
<20> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

    Также в настоящее время нерешенной в современном КоАП РФ остается проблема процессуального характера, связанная с привлечением к административной ответственности членов избирательных комиссий с правом решающего голоса как лиц, обладающих особым правовым статусом, поскольку Кодекс РФ об административных правонарушениях долгое время вообще не содержал понятия специального субъекта, в отношении которого применяется особый порядок производства.
При этом законодатель в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 18 ст. 29 «Статус членов комиссии») предусмотрел, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, а член ЦИК России с правом решающего голоса, а также председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации — без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Однако сам КоАП РФ, в отличие от УПК РФ (ст. ст. 447 — 448, 450), не предусматривает особого порядка привлечения членов избирательных комиссий с правом решающего голоса к административной ответственности.
С учетом нормативных положений ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ законодатель допускает применения особых условий привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, что косвенно отсылает к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако до сих пор неурегулированным остается вопрос о порядке дачи согласия соответствующими прокурорами на привлечение членов избирательных комиссий с правом решающего голоса к административной ответственности в судебном порядке.

Литература

1. Берлявский Л.Г. Избирательное право как институт конституционного права Соединенных Штатов Америки // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 3 — 26.
2. Берлявский Л.Г. Государственно-правовое регулирование отечественной науки (1917 — 1929 гг.): Монография. Ростов н/Д, 2007.
3. Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 26 — 30.
4. Головин В.А. Избирательное право России. М., 2007.
5. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010.
6. Тарабан Н.А. К вопросу об административной ответственности за нарушение избирательного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 1. С. 30 — 31.
7. Хаманева Н.Ю. Кодекс РФ об административных правонарушениях: история и современность (к 90-летию профессора Н.Г. Салищевой) // Административное право и процесс. 2014. N 9. С. 35 — 39.