АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 2 августа 2019 г. по делу N А43-31193/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2019 года.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Александровой О.В.,
судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,
при участии представителей
от заявителя: Гущиной Е.А. (доверенность от 01.01.2019 N 7),
от заинтересованного лица: Беляниной О.Е. (доверенность от 17.01.2019 N 13),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица —
Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.01.2019,
принятое судьей Чепурных М.Г., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2019,
принятое судьями Захаровой Т.А., Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,
по делу N А43-31193/2018
по заявлению открытого акционерного общества «Нижегородский водоканал»
(ИНН: 5257086827, ОГРН: 1065257065268)
о признании незаконным решения Министерства экологии и природных ресурсов
Нижегородской области,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, — Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека по Нижегородской области и федеральное бюджетное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Нижегородской области»,
и

установил:

     открытое акционерное общество «Нижегородский водоканал» (далее — Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным изложенного в письме от 16.07.2018 N 319-04-6859 решения Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее — Министерство) об отказе в утверждении Проекта установления зоны санитарной охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «Березовая пойма» Общества и об обязании Министерства устранить допущенное нарушение.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области (далее — Управление) и федеральное бюджетное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Нижегородской области» (далее — Учреждение).
Арбитражный суд Нижегородской области решением от 22.01.2019, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2019, удовлетворил заявленные требования.
Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
Заявитель жалобы, ссылаясь на статью 174 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статью 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», указывает, что решение суда фактически является неисполнимым. Утвердить проект организации зоны санитарной охраны в составе 1, 2, и 3 поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «Березовая пойма» Общества невозможно. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.
Общество в отзыве и представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.
Учреждение и Управление в отзыве отклонили доводы жалобы и ходатайствовали о ее рассмотрении в отсутствие представителей.
Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 03.07.2018 Общество обратилось в Министерство с заявлением об утверждении проекта организации зоны санитарной охраны (ЗСО) в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «Березовая пойма» Общества.
Министерство письмом от 16.07.2018 N 319-04-6859 отказало в утверждении проекта установления ЗСО», указав, что текстовую часть проекта следует дополнить информацией об оборудовании скважин уровнемерами для наблюдения за динамическим уровнем, водомерами для измерения дебита скважин, кранами для отбора проб; необходимо предоставить сведения о технических параметрах ограждений вокруг скважин, отобразить ограждения на плане первого пояса ЗСО; границы первого пояса ЗСО, при эксплуатации недостаточно защищенных подземных вод, необходимо установить на расстоянии не менее 50 метров от скважины; на картографических материалах, а именно планах второго и третьего поясов ЗСО должны быть нанесены все расположенные на данной территории объекты (например, дома с садовыми участками), материалы необходимо дополнить ситуационным планом; зоны с особыми условиями использования территорий, какими являются зоны санитарной охраны источников водоснабжения, согласно Федеральному закону от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» должны быть поставлены на кадастровый учет.
Общество не согласилось с выданным отказом и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Руководствуясь статьями 65, 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон N 52-ФЗ), Санитарных норм и правил СанПиН 2.1.4.1110-02 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденных главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26.02.2002 (далее — Правила), Административным регламентом «Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», утвержденным приказом Министерства от 07.10.2011 N 769 (далее — Административный регламент), Арбитражный суд Нижегородской области пришел к выводу, что Министерство не доказало законность и обоснованность своего решения, и удовлетворил заявленные требования.
Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны (ЗСО) в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
В документе, видимо, допущен пропуск текста: имеются в виду абзац второй пункта 4 и абзац второй пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
В соответствии с абзацем 2 пункта 4 и абзацем 2 пункта 5 статьи 18 *** (в редакции, действовавшей в момент возникновения спорных отношений) проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным по утверждению проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, а также установлению границ и режима зон санитарной охраны таких источников, утверждено Министерство (постановление Правительства Нижегородской области от 09.03.2011 N 157 «Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области»).
В пункте 3.1 части 10 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вправе до утверждения регламентов федеральными органами исполнительной власти, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.
Согласно статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон N 210-ФЗ) административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В пункте 1 части 1 статьи 6 Закона N 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.
Органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Закона N 210-ФЗ).
Приказом от 07.10.2011 N 769 Министерство утвердило Административный регламент.
В соответствии с пунктом 1.2 Административного регламента получателями государственной услуги являются юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию водных объектов для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях (далее — заявитель).
В силу пункта 2.2 Административного регламента органом исполнительной власти Нижегородской области, предоставляющим государственную услугу, является Министерство.
В  пункте 2.3 Административного регламента предусмотрено, что конечным результатом предоставления государственной услуги является утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, либо отказ в утверждении проекта, установлении границ ЗСО.
Срок предоставления государственной услуги составляет 30 дней со дня получения заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги. Срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги, составляет 5 дней после их подписания (пункт 2.4 Административного регламента).
В пункте 2.6 Административного регламента приведен перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, а именно: заявление об утверждении проекта, установлении границ ЗСО в произвольной форме; проект округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, разработанный в соответствии с требованиями законодательства и Правил; санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта санитарным нормам и правилам, выданное органом Роспотребнадзора по Нижегородской области в соответствии с порядком, установленным приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок»; гидрогеологическое обоснование сокращения первого пояса ЗСО для водозаборов из защищенных подземных вод, расположенных на территории объекта, исключающего возможность загрязнения почвы и подземных вод, с указанием размеров первого пояса ЗСО при сокращении; правоустанавливающие документы на земельный участок под размещение водозаборного сооружения для установления первого пояса ЗСО; карта (план) объекта землеустройства (зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения), подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве»; сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 23.03.2016 N 163.
В соответствии с пунктом 2.7 Административного регламента основанием для отказа в приеме документов является непредоставление документов, предусмотренных пунктом 2.6 Административного регламента, за исключением документа, указанного в абзаце четвертом пункта 2.6.
Согласно пункту 2.8 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются несоответствие документов, представленных в соответствии с пунктом 2.6 настоящего административного регламента, требованиям, установленным законодательством.
Состав проекта ЗСО регламентирован пунктом 1.12.1 Правил, согласно которому текстовая часть проекта должна содержать: а) характеристику санитарного состояния источников водоснабжения; б) анализы качества воды в объеме, предусмотренном действующими санитарными нормами и правилами; в) гидрологические данные (основные параметры и их динамика во времени) — при поверхностном источнике водоснабжения или гидрогеологические данные — при подземном источнике; г) данные, характеризующие взаимовлияние подземного источника и поверхностного водоема при наличии гидравлической связи между ними; д) данные о перспективах строительства в районе расположения источника хозяйственно-питьевого водоснабжения, в том числе жилых, промышленных и сельскохозяйственных объектов; е) определение границ первого, второго и третьего поясов ЗСО с соответствующим обоснованием и перечень мероприятий с указанием сроков выполнения и ответственных организаций, индивидуальных предпринимателей, с определением источников финансирования; ж) правила и режим хозяйственного использования территорий, входящих в зону санитарной охраны всех поясов.
Как следует из материалов дела и установили суды, 03.07.2018 Общество обратилось в Министерство с заявлением об утверждении проекта организации зоны санитарной охраны (ЗСО) в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «Березовая пойма» Общества, приложив документы, предусмотренные пунктом 2.6 Регламента.
При рассмотрении спора суды пришли к верному выводу, что указание в оспариваемом отказе на необходимость дополнить текстовую часть проекта информацией об оборудовании скважин уровнемерами для наблюдения за динамическим уровнем, водомерами для измерений дебита скважин, кранами для отбора проб является незаконным, так же как и требование представить сведения о технических параметрах ограждений вокруг скважин, отобразить ограждения на плане первого пояса ЗСО.
Так, суды установили, что в рассматриваемом случае перечень мероприятий с указанием сроков выполнения, ответственных организаций, с определением источников финансирования в соответствии с подпунктом «е» пункта 1.12.1 Правил приведен в таблице N 3 проекта ЗСО. Описание границ первого пояса ЗСО с указанием на наличие ограждения содержится в подразделе 4.2 проекта ЗСО.
Указания о постоянном выполнении описанных мероприятий силами и средствами Общества также содержат пункт 1.1 и пункт 4 плана мероприятий Общества по улучшению санитарного состояния территорий зон санитарной охраны и предупреждению загрязнения источников водоснабжения (водопроводная станция «Березовая пойма») (приложение N 5 к проекту ЗСО).
Кроме того, в составе Программы мониторинга подземных вод водозабора п. Березовая Пойма Московского района г. Н.Новгорода» (приложение N 4 к проекту ЗСО) в подразделах 4.1, 4.2 определен порядок наблюдений за уровнем подземных вод и величиной водоотбора. Данная программа направлялась в Министерство на согласование, замечаний к ней Министерство не имело.
Пункт 1.12 Правил не содержит требований о предоставлении сведений о технических параметрах ограждений вокруг скважин и отображении их на плане первого пояса ЗСО.
Также суды признали необоснованной позицию Министерства о том, что при эксплуатации недостаточно защищенных подземных вод граница первого пояса ЗСО устанавливается на расстоянии не менее 50 метров от скважины.
Согласно пункту 2.2.1.1 Правил граница первого пояса устанавливается на расстоянии не менее 30 метров от водозабора — при использовании защищенных подземных вод и на расстоянии не менее 50 метров — при использовании недостаточно защищенных подземных вод. Граница первого пояса ЗСО группы подземных водозаборов должна находиться на расстоянии не менее 30 и 50 метров от крайних скважин. Для водозаборов из защищенных подземных вод, расположенных на территории объекта, исключающего возможность загрязнения почвы и подземных вод, размеры первого пояса ЗСО допускается сокращать при условии гидрогеологического обоснования по согласованию с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
В рассматриваемом случае, как установили суды, обоснованность установления первого пояса ЗСО на расстоянии 30 метров от каждой из скважин подтверждена гидрогеологическим обоснованием, положительным экспертным заключением Учреждения от 31.05.2007 N 192 и санитарно-эпидемиологическим заключением Управления от 18.06.2007 N 52.НЦ.14.000.М.002852.06.07, положительным экспертным заключением Учреждения от 11.04.2016 N 06/2 2069 и санитарно-эпидемиологическим заключением Управления от 01.11.2017 N 52.НЦ.04.000.Т.ОО 1224.11.17.
Суды также признали необоснованным требование Министерства о том, что на картографических материалах, а именно планах второго и третьего поясов ЗСО должны быть нанесены все расположенные на данной территории объекты (например, дома с садовыми участками); материалы следует дополнить ситуационным планом, как не соответствующее требованиям пункта 1.12.2 Правил.
Также суды сочли незаконным указание Министерства на то, что зоны с особыми условиями использования территорий, какими являются зоны санитарной охраны источников водоснабжения, согласно Федеральному закону от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» должны быть поставлены на кадастровый учет, как основанное на неверном толковании норм действующего законодательства.
В соответствии с пунктом 3.51.3 Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 31.12.2010 N 965, Министерство направляет в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия решений об установлении или изменении границ округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов в части своей компетенции.
В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Министерство не представило доказательств, подтверждающих законность оспоренного отказа.
При таких обстоятельствах суды, приняв во внимание апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2017 N 9-АПГ17-6, суды первой и апелляционной инстанции сделали правильный вывод, что отказ Министерства не соответствует положениям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы Общества, правомерно удовлетворили заявленные требования и в качестве правовосстановительной меры обязали Министерство устранить допущенное нарушение.
На момент рассмотрения кассационной жалобы Министерство исполнило решение суда от 22.01.2019, утвердив проект организации зоны санитарной охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «Березовая пойма» Общества.
Арбитражный суд Нижегородской области и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

     решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.01.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2019 по делу N А43-31193/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области — без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
О.В.АЛЕКСАНДРОВА

Судьи
И.Л.ЗАБУРДАЕВА
А.И.ЧИГРАКОВ