Финансовое право
14.04.2019Осуществление финансовой деятельности государства и муниципальных образований требует правовой урегулированности отношений, возникающих в процессе ее осуществления: четкого закрепления прав, обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и заключается предназначение финансового права. Посредством его норм финансовая система приводится в действие и используется государством соответственно стоящим перед ним задачам.
Следует заметить, что в связи с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований возникают, помимо финансовых, другие общественные отношения, которые не относятся к предмету финансового права: например, трудовые, гражданские и другие, регулируемые соответствующими отраслями права. Финансовое же право регулирует только финансовые отношения.
Итак, финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач.
Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствующих органов, а на основе этих исходных норм регулирует отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, от лица которых выступают соответствующие государственные или муниципальные органы. Данные отношения и составляют предмет финансового права.
Следовательно, предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денеж-ных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.
По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределения, с разными сторонами жизни общества и государства; разнообразен также и круг участников финансовых отношений: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъектами, последние — с муниципальными образованиями, органы государственной власти и местного самоуправления — с организациями и физическими лицами, взаимодействуют между собой государственные органы всех видов и уровней и органы местного самоуправления, в том числе финансово-кредитные органы, в соответствии со своей компетенцией в области финансов.
Таким образом, данные определения предмета и понятия финансового права увязаны не только с государственными, но и с муниципальными финансами, а также учитывают их классификацию на централизованные и децентрализованные.
Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципальных образований (органов местного самоуправления) противоречило бы принципу единства финансовой системы и конституционному требованию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства, и публичный характер тех и других.
В финансовых отношениях, являющихся предметом финансового права, можно выделить следующие группы:
а) между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями и входящими в состав последних административно-территориальными единицами в лице соответствующих органов представительной и исполнительной власти, возникающие в связи с распределением финансовых ресурсов страны;
б) между финансовыми и налоговыми органами, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями — с другой, в связи с выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными образованиями, распределением между ними или расходованием государственных и муниципальных де-нежных средств;
в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих государственных (муниципальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);
г) между государственными, в том числе казенными, и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами — с другой, в связи с распределением и использованием в соответствующих отраслях народного хозяйства и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а, также собственных средств предприятий, организаций, учреждений;
д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в связи с образованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;
е) между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами — с другой, в связи с выполнением обязанностей последних по внесению платежей в государственные (муниципальные) денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).
Данная классификация проведена по субъектному составу отношений. Возможна классификация и по другим критериям, например, по содержанию финансовых отношений, по методам финансовой деятельности и т.д. Разнообразие подходов при классификации финансовых отношений углубляет представления о предмете финансового права.
Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее основное содержание — направленность на образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). Естественно, что эти отношения возникают при участии и при непосредственном воздействии государства и в рамках законодательства — органов местного самоуправления.
Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и направление их согласно планам и программам в экономику, социальную сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.
В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования государственных и муниципальных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов го-сударственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений и т. п.
Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, граждан.
Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только для обеспечения должной организованности работы государственных органов, органов местного самоуправления, но и для соблюдения интересов государства, муниципальных образований, а также граждан, предприятий, организаций, учреждений, а в конечном итоге — для выполнения государством своих функций.
формирующееся финансовое право Российской Федерации отражает новые экономические и политические условия страны.
В его развитии можно видеть следующие наиболее существенные направления:
Во-первых, изменения финансово-правовых норм, обусловленные переходом экономики к рыночным отношениям. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства прав субъектов независимо от формы собственности и соответственно этому — их финансовых обязанностей перед государством и муниципальными образованиями, прав на защиту их законных интересов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т.д. Следует заметить и нацеленность финансово-правовых институтов на стимулирование производства, использование их для регулирования экономики и др.
Во-вторых, усиливается материальная (финансовая) ответственность за правонарушения в области финансов. Это относится и к ответственности государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.
В-третьих, финансово-правовое регулирование направлено на установление большего разнообразия в методах финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Вместе с тем в них все еще преобладает фискальная сторона (расширение системы налогов для привлечения средств в казну при недостаточном развитии социальной направленности).
В-четвертых, финансовое право отражает развитие в России федеративных отношений и местного самоуправления. Изменения в его нормах ориентированы на повышение роли субъектов Российской Федерации, расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования. Одновременно такую же направленность финансового права можно отметить в отношении органов местного самоуправления. Не только субъекты Федерации, но и эти органы могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах (например, положения о местных налогах и сборах).
И, наконец, в-пятых, финансово-правовые нормы, закрепляющие полномочия государственных органов в области финансов, отражают принцип разделения властей.
Вместе с тем отмеченные направления в развитии финансового права Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют своего углубления и упрочения. Важно при этом, чтобы развитие финансового права в целом соответствовало нормам международного права, положениям Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН и способствовало созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод человека, его чести и достоинства как высшей ценности общества и государства.
Субъекты финансового права
Понятие «субъект финансового права» тесно связано с понятием «субъект финансового правоотношения», однако это разные понятия. Субъект финансового правоотношения – это тот, кто участвует в конкретном финансовом правоотношении и таким образом реализует принадлежащие ему субъективные обязанности и права. Субъект финансового права – это не участник конкретного финансового правоотношения, он не обладает конкретными субъективными финансовыми правами и обязанностями. Субъект финансового права обладает качеством финансовой правосубъектности, которое дает ему возможность быть субъектом финансового правоотношения. Понятие «финансовая правосубъектность» включает в себя такие понятия, как «финансовая правоспособность» и «финансовая дееспособность».
Финансовая правоспособность – это способность иметь финансовые права и обязанности, предусмотренные в законе. Финансовая дееспособность (и деликтоспособность) – способность лица самостоятельно либо через законных представителей приобретать осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также отвечать за их неисполнение и неправомерную реализацию. В большинстве случаев лицо, являющееся финансово дееспособным, одновременно является и финансово деликтоспособным, т.е. способным отвечать за неисполнение финансовых обязанностей и неправомерную реализацию финансовых прав. Поэтому, в сущности, финансовая деликтоспособность представляет собой одну из сторон финансовой дееспособности. Однако есть ситуации, когда структурные элементы правосубъектности распределяются между двумя лицами. Примером является ст. 50 НК РФ, устанавливающая режим исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов при реорганизации юридического лица. Из анализа этой статьи следует; что при ре-организации юридического лица его деликтоспособность переходит к правопреемнику. Примером является и физическое лицо. Например, малолетний обладает финансовой правоспособностью с момента рождения. Однако в ситуациях возникновения финансового правоотношения недостающая у малолетнего финансовая дееспособность (до достижения 16 лет) реализуется через его законного представителя.
Различие между правоспособностью и дееспособностью важно для характеристики финансовой правосубъектности физических лиц как субъектов финансового права, так как способность приобретать финансовые права и исполнять финансовые обязанности возникает у физических лиц лишь по достижении определенного возраста. В связи с этим, будучи финансово правоспособными, они до достижения определенного возраста не являются финансово дееспособными.
У таких субъектов финансового права, как государственные органы, организации (предприятия, бюджетные учреждения) правосубъектность представляет собой правоспособность и дее-способность одновременно, т.е. «праводееспособность». Её пределы у организаций определены их финансовыми правами и обязанностями, а у государственных органов – компетенцией в области финансовой деятельности, установленной в законодательстве.
Субъекты финансового права весьма многообразны. Они под-разделяются на три группы:
1) общественно-территориальные образования;
2) коллективные субъекты;
3) индивидуальные субъекты.
К общественно-территориальным образованиям относятся Российская Федерация в целом и ее субъекты (государство), а также муниципальные образования.
К коллективным субъектам – органы государственной власти, организации.
Индивидуальными субъектами финансового права являются физические лица и иногда должностные лица.
Российская Федерация и ее субъекты преобладают в ряду субъектов финансового права. Российская Федерация в целом и ее субъекты представляют собой государство. Поэтому общие характеристики этих субъектов в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государства, которое можно рассматривать как обобщенный субъект финансового права.
Государство (Российская Федерация в целом и субъекты РФ) является субъектом финансового права, обладая компетенцией в области финансовой деятельности, которая закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ и других нормативных правовых актах.
Компетенция государства в области финансовой деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на установление налогов, утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом финансового права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области финансовой деятельности затрагивают, прежде всего, бюджет, государственные внебюджетные фонды, которые являются составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собственность.
К числу суверенных прав Российской Федерации относятся, прежде всего, ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статей БК РФ, раскрывающих права Российской Федерации на федеральный бюджет.
К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся:
а) право на собственный бюджет;
б) право на получение бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;
в) право на использование бюджетных средств;
г) право на распределение бюджетных доходов между бюджетами данной территории;
д) право на образование и использование в рамках бюджета целевых или резервных фондов.
Эти права зафиксированы в ст. 49, 54, 84, 133, 134, 135 и других ст. БК РФ. Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственности, ибо согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну.
Исходя из этого Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как го-сударство-суверен и государство-казна.
Российская Федерация в целом является субъектом финансового права в отношении права денежной эмиссии. Денежная эмиссии, согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ является суверенным правом РФ. Кроме того, денежная эмиссия является составной частью финансовой деятельности государства, ибо последняя опирается на денежную систему.
Субъектом финансового права является не только Российская Федерация, т.е. государство в целом, но и государство в своих частях, т.е. субъекты РФ, которые также наделены компетенцией в сфере финансовой деятельности государства, также реализуют суверенные права государства в этой сфере и за которыми, согласно ст. 214 ГК РФ, закреплено право государственной собственности на бюджетные средства. Аналогично федеральному уровню, субъекты РФ являются субъектами финансового права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты РФ являются субъектами финансового права в отношении прав на получение финансовой помощи из федерального бюджета (ст. 135 БК РФ). Она может выражаться в форме предоставления дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных кредитов. Наконец, субъекты РФ являются субъектами финансового права в отношении прав на установление региональных налогов и сборов, а также ряда прав в сфере государственного кредита, аналогичных правам Российской Федерации. Такой вывод явно следует из конституций и уставов субъектов РФ, а также иного финансового законодательства. Так, в конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право субъектов РФ на собственный бюджет; в конституциях и уставах субъектов РФ, а также в ст. 12 НК РФ закрепляется право субъектов РФ на установление региональных налогов и сборов. Кроме того, в соответствии со ст. 99 БК РФ субъекты РФ имеют право на выпуск долговых обязательств, которые обеспечиваются казной субъекта РФ.
Российская Федерация и субъекты РФ, являясь субъектами финансового права, вступают в конкретные финансовые правоот-ношения. В этом случае они становятся субъектами этих финансовых правоотношений и выступают в лице уполномоченных госу-дарственных органов.
Помимо Российской Федерации и субъектов РФ в качестве субъектов финансового права в классификационный ряд «общественно-территориальные образования» включаются муниципальные образования.
Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муни-ципальное образование является субъектом финансового права в отношении: прав формирования и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов, а также взаимосвязанных с этими правами обязанностей и прав (ст. 5, 8 и 15).
Кроме того, согласно ст. 139 БК РФ, а также упомянутому выше Федеральному закону из бюджета субъекта РФ местному бюджету выделяются:
а) средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
б) субвенции и иные формы помощи, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ.
Во всех вышеперечисленных случаях муниципальные образования (т.е. население), являясь субъектом финансового права, выступают в финансовых правоотношениях в лице представительных и соответствующих исполнительных органов местного самоуправления.
К физическим лицам как субъектам налогового права относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а также индивидуальные предприниматели (ст.11 НК РФ).
Финансовая правосубъектность физического лица определяется его правоспособностью и дееспособностью. Сущность финансовой правоспособности физического лица состоит в государственной воле, т.е. государство признает лицо правоспособным, а это значит – вводит его в сферу отношений, регулируемых правом в качестве активной единицы, т.е. такой, которая способна иметь юридические права и обязанности в отношении определенных объектов. Финансовая правоспособность физических лиц, как и их правоспособность в других отраслях права, возникает с момента рождения и является общей, абстрактной предпосылкой правообладания.
Если сущность правоспособности физического лица составляет государственная воля, то ее содержание раскрывается в круге тех прав и обязанностей, которые способно иметь лицо. Государство признает лицо не просто правоспособным, а правоспособным в определенных границах, которые определены государством. Финансовая правоспособность физического лица характеризуется, прежде всего, через его юридические обязанности. Это объясняется особенностями финансово-правового регулирования. Государство, устанавливая финансово-правовые нормы, заинтересовано в их четком исполнении всеми субъектами, которым они адресованы. Причем степень государственной заинтересованности в исполнении этих норм столь велика, что в ходе финансово-правового регулирования государство использует метод властных предписаний. Он проявляется, в частности, в том, что государство призывает субъектов к соблюдению финансово-правовых норм преимущественно через установление позитивных связываний.
Содержание финансовой правоспособности физического лица раскрывается и через его права, закрепленные в законодательстве. Однако, как правило, финансовые права физического лица носят производный от обязанностей характер.
Обязанности и права физического лица, через которые раскрывается его финансовая правоспособность, зафиксированы, в частности, в ст. 21, 23 и 24 НК РФ.
Финансовая правоспособность физического лица осуществляется с помощью дееспособности, которая представляет собой способность лица своими действиями осуществлять юридические права и обязанности.
Финансовая дееспособность физического лица выполняет две основные функции: юридическую и социальную. Первая заключается в том, что финансовая дееспособность физического лица является средством реализации его финансовой правоспособности. Социальная функция финансовой дееспособности проявляется в обеспечении для личности возможности осуществлять свои налоговые обязанности перед государством и нести ответственность за неправомерное поведение.
Дееспособность физического лица во всех отраслях права наступает по достижении определенного возраста.
В финансовом праве возраст наступления финансовой дееспособности физического лица не определен. Однако в п. 2 ст. 107 НК РФ определен возраст наступления налоговой деликтоспособности физического лица – 16 лет. Учитывая, что деликтоспособность является составляющей дееспособности, можно утверждать, что налоговая дееспособность в целом у физического лица возникает с 16 лет.
Физические лица как субъекты налогового права выступают, прежде всего, в качестве налогоплательщиков. Такой вывод следует из ст. 19 НК РФ, установившей, что налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом РФ возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы.
Физические лица в соответствии с действующим законодательством являются плательщиками налога на доходы физических лиц, налога на имущество физических лиц, акцизов, налога на добавленную стоимость и т.д.
Физические лица являются субъектами налогового права, выступая и в качестве налоговых агентов (ст. 24 НК РФ). Такой вывод следует из анализа законодательства, возложившего в ряде случаев именно на физических лиц обязанности налоговых агентов. Так, в частности, предприниматели, выплачивающие доходы гражданам, обязаны рассчитать, удержать и перечислить в бюджет сумму налога на доходы физических лиц, а в Пенсионный и другие внебюджетные фонды – сумму единого социального налога.
Правосубъектность физического лица, выступающего в качестве налогового агента, раскрывается через те же права, которые имеет налогоплательщик (ст. 21 НК РФ), а также обязанности, зафиксированные в ст. 24 НК РФ.
Перечислим основные из них:
1) правильно и своевременно исчислять, удерживать из денежных средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять налоги в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующие счета Федерального казначейства;
2) письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог и о сумме задолженности налогоплательщика в течение одного месяца со дня, когда налоговому агенту стало известно о таких обстоятельствах;
3) вести учет начисленных и выплаченных налогоплательщикам доходов, исчисленных, удержанных и перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации налогов, в том числе по каждому налогоплательщику;
4) представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов;
5) в течение четырех лет обеспечивать сохранность документов, необходимых для исчисления, удержания и перечисления налогов.
Кроме того, в ряде случаев физические лица являются субъектами финансового права в отношении прав на получение денежных средств из государственных бюджетных фондов.
В большинстве случаев финансовая правосубъектность физического лица характеризуется наличием (совпадением) в одном лице правоспособности и дееспособности, однако в ряде случаев возможно их несовпадение. Это имеет место в тех случаях, когда несовершеннолетние являются собственниками имущества и доходов, составляющих объект налогов и сборов. В этом случае до достижения этими лицами налоговой дееспособности, т.е. 16 лет, от их имени приобретают налоговые права и несут налоговые обязанности их законные представители. Согласно п. 2 ст. 27 НК РФ законными представителями налогоплательщика – физического лица – признаются лица, выступающие в качестве его представителей в соответствии с гражданским законодательством РФ, т.е. родители, усыновители, опекуны и попечители (ст. 26, 28 ГК РФ).
Система финансового права
Система финансового права решает две практические задачи:
• помогает ориентироваться в данной отрасли при ее изучении;
• помогает кодифицировать финансовое законодательство на основе правильного распределения нормативного материала.
Подотрасль в финансовом праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенных по правовым институтам норм права. Подотрасль в финансовом праве — это крупная часть отрасли, включающая в свой состав ряд правовых институтов.
Подотрасли финансового права:
1. эмиссионное право;
2. бюджетное право;
3. налоговое право;
4. банковское (публичное) право;
5. финансово-контрольное право.
Правовой институт в финансовом праве — это первичное самостоятельное структурное подразделение данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию.
Таким образом, нормы финансового права образуют финансовое право как целостное нормативное образование не непосредственно, а через правовые институты, которые в одних случаях сводятся в подотрасли финансового права, в других выступают как самостоятельные подразделения отрасли.
Предметный критерий выделяет следующие самостоятельные правовые институты финансового права:
• государственного кредита;
• лотереи;
• ценных бумаг;
• страхового права;
• финансов предприятий и учреждений всех форм собственности и т.д.
Распределение финансово-правовых норм по подотраслям и правовым институтам обусловливает их построение в два уровня: на первом — подотрасли финансового права, за ними — самостоятельные правовые институты.
Подотрасли финансового права
Подотрасли составляют основу финансового права.
Эмиссионное право как подотрасль — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию:
• наличного денежного обращения;
• безналичного денежного обращения;
• ведения кассовых операций;
• обращения ценных бумаг;
• обращения иностранной валюты.
Для эмиссионно-правовых норм характерны две особенности:
1. они регулируют общественные отношения в первичной и специфической сфере финансовой деятельности государства — в сфере эмиссионной деятельности;
2. эти нормы содержатся в нормативных актах, принимаемых главным образом на фе-деральном уровне.
Основными субъектами эмиссионной деятельности являются ЦБ РФ и его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские) учреждения. Эмиссионное право как подотрасль входит в состав финансового права через банковское (публичное) право, является его крупным и самостоятельным ответвлением, которое закреплено на конституционном уровне в ст. 75 Конституции РФ.
Налоговое право — важнейшая часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обяза-тельных платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Налоговое право — публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства.
Бюджетное право — важнейшая часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта РФ, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный процесс.
Бюджетное право как подотрасль финансового права складывается из ряда правовых институтов:
• единого бюджета, дифференцированного на общую и социальную части;
• бюджетной классификации;
• бюджетного устройства;
• бюджетных прав;
• бюджетного процесса;
• сметно-бюджетного финансирования (расходного права);
• бюджетной ответственности.
Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но в основном — в БК РФ.
Банковское публичное право — другая важная подотрасль финансового права, которая включает в себя правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность ЦБ РФ.
В соответствии с Законом о Банке России это деятельность в сферах:
• монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения, а также безналичного обращения;
• обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов;
• осуществления валютного регулирования и валютного контроля;
• осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.
Круг финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, вполне широк, чтобы это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него входит ряд правовых институтов: банковского надзора за кредитными организациями, расчетных отношений, валютного права, ценных бумаг.
Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности.
Правовые институты финансового права
Правовые институты в системе финансового права по своему содержанию являются комплексными институтами, включающими как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, прежде всего, гражданского.
К ним относятся правовые институты:
• государственного кредита (долга);
• лотерейного дела;
• страхового права;
• финансов предприятий всех форм собственности;
• валютных операций;
• рынка ценных бумаг;
• бухгалтерского учета;
• правового регулирования инвестиций.
Хотя названные институты являются смешанными по составу, они дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность и целостность.
Нормы финансового права
Это выражается в особенностях:
а) содержания финансово-правовых норм;
б) характера установленных в них предписаний;
в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;
г) способов защиты прав участников финансовых отношений.
Финансово-правовые нормы содержат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, формирования и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д. Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они содержат требования, выраженные в категорической форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников финансовых отношений.
Например, в финансово-правовых нормах содержатся адресованные предприятиям и гражданам требования вносить установленные налоги в государственный или местный бюджет при наступлении предусмотренных сроков, представлять отчеты и иные документы для проведения контроля со стороны компетентных органов, совершать другие действия, обеспечивающие аккумуляцию в распоряжении государства денежных средств и их использование в соответствии с утвержденными планами. Вместе с тем в целях соблюдения прав и интересов плательщиков установлены обязанности государственных органов возвращать им излишне взысканные платежи.
Имеются особенности и в юридических свойствах прав и обязанностей, установленных финансово-правовыми нормами, связанные с участием в финансовых отношениях государственных органов, предприятий, организаций и учреждений, компетенция которых определяется в положениях и уставах. При этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии: это хорошо видно на примере норм права, закрепляющих права и обязанности государственных и местных органов власти в области финансов.
Так, использование бюджетных средств на социально-экономические программы соответствующей территории — одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы финансового права не содержат обособленных прав и обязанностей. Таковы права и обязанности граждан, предприятий, предпринимателей, которые основываются на конституционном праве собственности, праве свободного использования имущества для не запрещенной законом экономической деятельности.
Источники финансового права
Особенностью финансового права является отсутствие какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, например, кодекса. Главным источником финансового права, как и большинства иных отраслей права, является Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Данные источники устанавливают основы правовой организации финансовой деятельности Российской Федерации (ее субъектов) как в целом, так и по ее отдельным направлениям, то есть имеют прямую финансово-правовую направленность. Так, например, в статье 57 Конституции РФ закрепляется обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы. В ней также говорится, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию; в ведении Российской Федерации находятся федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению федерации и ее субъектов согласно статьи 72 Конституции РФ относится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Часть 5 статьи 101 Конституции РФ устанавливает право Счетной палаты осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета и т. д.
Значительную группу источников финансового права представляют законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые регулируют различные виды финансовых отношений.
Наиболее же важное место в системе источников финансового права занимают кодексы, поскольку наиболее полно регулируют определенный круг общественных отношений. К числу кодифицированных актов в области финансового права следует отнести Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации.
Далее в названной группе источников финансового права следует выделить федеральные законы.
К ним относятся:
— закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле»;
— федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
— федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
При этом необходимо учитывать, что многие федеральные законы являются источником финансового права не полностью, а в определенной части, поскольку наряду с финансово-правовыми нормами содержат нормы других отраслей права.
За последние годы возросла нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, акты которых также относятся к числу источников финансового права. Так, в частности, принят ряд законов субъектов Российской Федерации о налогах, о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, утверждены положения о внебюджетных фондах, о местных налогах и т. д.
Следующую группу источников финансового права составляют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в области финансов, а также акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В отдельную группу источников финансового права следует выделить нормативные правовые акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и т. д. Названные органы издают в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты (приказы, инструкции и т. д.), регулирующие ту или иную сферу финансовой деятельности.
Данные акты могут издаваться названными органами как самостоятельно, так и совместно с иными федеральными органами исполнительной власти (например, Государственный таможенный комитет РФ) и должны строго соответствовать законодательству.
К числу источников финансового права относятся также акты органов государственного управления, направленные на регулирование финансовых вопросов в рамках деятельности соответствующего органа, — приказы, инструкции, положения, руководства, издаваемые министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.
Также источниками финансового права считаются и локальные нормативные акты, содержащие финансово-правовые нормы, то есть акты, принимаемые администрацией или иными органами предприятий, организаций, учреждений по финансовым вопросам.
В качестве источника финансового права выступают международные договоры и соглашения Российской Федерации с другими странами, имеющие приоритет перед иными нормативными актами страны.
Финансовые отношения в финансовом праве
Очевидно, что форма категории определяется ее содержанием. В связи с этим рассмотрим, прежде всего, содержание категории «финансы», а именно финансовые отношения и их взаимосвязь и взаимообусловленность с экономическими отношениями. Сразу обратим внимание на то, что именно финансовые отношения являются предметом финансового права.
Не вызывает сомнения, что базисные экономические отношения являются объективной субстанцией, и далеко не всегда стихийные процессы в этой сфере отвечают государственным интересам.
Дело в том, что объективные экономические отношения чаще всего опосредуют частные интересы. Например, основным законом рыночной экономики является закон стоимости, который трактуется как стихийный регулятор общественного производства. Действительно, на основании закона стоимости на рынке наблюдается тенденция самопроизвольного перераспределения капитала из наименее рентабельных (убыточных) отраслей экономики в наиболее рентабельные (прибыльные), что отвечает частным интересам инвесторов. Вместе с тем такого рода тенденция вступает в неизбежное противоречие с публичным интересом государства, которое заинтересовано не в развитии сверх рентабельных отраслей экономики, приносящих сверхприбыли отдельным лицам, а в поддержании структурного равновесия и баланса экономического состояния страны. К наиболее уязвимым (убыточным) областям относятся, например, социально значимые сферы — здравоохранение, образование, наука, культура, а также области, от которых зависит суверенитет государства, — оборона, фундаментальные научные исследования (в области космоса и др.).
Именно процесс реализации и защиты публичного интереса является предпосылкой и основой финансовых отношений, в которых одной из сторон (прямо или косвенно) выступает государство как властный субъект, организующий стихийные экономические процессы в нужном для общества направлении. Государство, активно используя финансовые механизмы, присущие рыночной экономике, законодательно закрепляет правила поведения, направленные на сочетание общегосударственных и частных интересов в одной из самых чувствительных сфер человеческой деятельности, которая получила в науке финансового права название «финансовая деятельность». Не случайно сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и роль в процессе общественного воспроизводства определяются как экономическим строем общества, так и природой и функциями государства.
Итак, финансовые отношения — это экономические отношения, характерные для более высокой ступени развития общества. Финансовые отношения, будучи особыми экономическими отношениями (производными от них), имеют ряд особенностей по сравнению с другими экономическими отношениями.
Это:
— денежные отношения;
— распределительные (перераспределительные) отношения;
— отношения, связанные с распределением и использованием фондов денежных средств государства и хозяйствующих субъектов;
— отношения, в которых присутствует императивная воля властного субъекта.
Таким образом, экономические и финансовые отношения соотносятся как целое и часть, поскольку все финансовые отношения являются экономическими, но не все экономические отношения можно рассматривать как финансовые. Экономические отношения трансформируются в финансовые только тогда, когда возникает публичный интерес, который проводится в жизнь властным субъектом, реализующим свою финансовую политику, и возникают денежные отношения, сопровождающиеся процедурами учета денежных средств.
Одновременно содержание финансовых отношений непосредственно зависит от содержания экономических отношений, отражающих степень развития производительных сил в стране. Следовательно, мы наблюдаем непосредственную взаимообусловленность и взаимозависимость между содержанием экономических и финансовых отношений.
Так, первые (экономические отношения) зарождаются на более ранних этапах истории человечества, поскольку просматриваются уже в процессе производства натуральных продуктов, не предполагающих распределения или обмена, тем более в денежной форме (товарно-денежного обмена).
Вторые (финансовые отношения) возникают как перераспределительные, во-первых, при наличии развитого товарно-денежного обращения, во-вторых, при возникновении тех или иных обособленных целевых фондов денежных средств, предполагающих как покрытие непосредственно государственных расходов, гак и расходов, связанных с реализацией публичного интереса государства.
Если рассматривать исторический процесс в развитии, то по мере становления и укрепления государственности все больше элементов финансовых отношений наблюдается в экономической деятельности страны. Поэтому можно говорить о том, что в современном обществе с развитой экономикой возникает некий конгломерат финансово-экономических отношений.
Итак, содержание финансовых отношений па том или ином историческом этапе общественного развития определяется:
— объективными экономическими отношениями, характеризующими степень развития производительных сил в стране;
— проводимой государством финансовой политикой, воплощаемой в законе, которая непосредственно влияет на динамику производственных отношений этого государства.
Таким образом, по содержанию финансы — это финансово-экономические отношения.
По форме финансы представляют собой совокупный фонд денежных средств страны, или совокупность фондов денежных средств, выделяемых по тому или иному признаку или в зависимости от поставленной цели. Так, общеизвестно, что финансовая наука выделяет государственные и частные финансы, указывая на отличительные особенности последних.
Непосредственным источником образования этих фондов является национальный доход. «Социалистические финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которых планомерно образуются и используются фонды денежных ресурсов для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других потребностей». Поскольку национальный доход (общественный продукт) является непосредственным источником образования фондов в государстве (в виде всеобщего эквивалента — денег), можно предположить, что именно он, подлежа в дальнейшем распределению и перераспределению, является первоосновой финансов государства (общего совокупного денежного фонда), включающего два базовых элемента: государственные и частные финансы.
При этом структура совокупного фонда (совокупность фондов) определяется финансовыми отношениями (содержание определяет форму), в основе которых лежит финансовая политика государства, выраженная в законе.
Таким образом, совокупность фондов не может являться стационарной схемой и меняется в зависимости:
— от объективных экономических реалий;
— политики, проводимой публичным субъектом в области финансов.
Поскольку финансы неразрывно связаны с функционированием денег и выступают как система денежных отношений, они представляют собой отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Вместе с тем, очевидно, что понятие денежных отношений шире, чем понятие финансовых отношений, поскольку последние содержат элемент государственного регулирования. Финансы являются особой разновидностью денежных отношений, и само их существование опирается на денежную систему.
Проявление результатов воздействия финансов на экономику страны находится в прямой зависимости от эффективного проведения финансовой политики, которая, в свою очередь, является частью внутренней и внешней политики государства.
Различают внутреннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика определяет содержание целей, которые ставят перед собой глава государства, правительство, и средства, которыми эти цели достигаются. Внешняя политика в основном включает в себя сферы отношений государства с другими странами, соглашений и союзов, международной торговли и т.д.
Основу финансовой политики развития государства, которая, в свою очередь, делится на внутреннюю и внешнюю, составляет выработка основных направлений аккумулирования и использования финансов в соответствии с целями и задачами, которые стоят перед страной.
Являясь надстроечной категорией, финансовая политика неизменно должна предопределяться экономическим базисом, порождаться экономикой и быть с ней неразрывно связанной. Взаимосвязь финансовой политики и экономики означает, что общество не свободно в проведении политики, однако, несмотря па зависимость от экономики, политика все же обладает самостоятельностью и может оказывать обратное влияние на экономику, как тормозя, так и ускоряя ее развитие.
В зависимости от определяемых государством финансовых задач и сроков их решения финансовую политику можно подразделить на финансовую стратегию и финансовую тактику.
Финансовая стратегия заключается в выработке основных направлений использования финансов, выборе форм и видов организации финансовых отношений. Этому, в частности, служат целевые программы финансовой политики, которые концентрируют финансовые ресурсы на главных направлениях экономического и социального развития страны.
Финансовая тактика — это решение конкретных экономических задач определенного этапа развития страны путем применения необходимых способов и форм финансовых связей.
Финансовая политика как особая область государственной деятельности требует правового оформления, должна быть выражена в форме закона или подзаконного акта (в сфере управления). Например, властный субъект устанавливает объемы доходной и расходной частей федерального бюджета, формы перераспределения денежных фондов и т.д., оформляя все это законом о федеральном бюджете на тот или иной финансовый год. На основании закона о федеральном бюджете Министерство финансов разрабатывает различные подзаконные акты (инструкции и т.д.) по исчислению, взиманию, распределению и перераспределению платежей.
Таким образом, финансовая политика неразрывно связана с финансовым правом, поскольку именно финансовое право выступает в качестве инструмента проведения финансовой политики. Именно финансово-правовые нормы служат установлению единых правил организации финансовых связей.
При этом экономика — базис, а право и политика — элементы надстройки. Если векторы поступательного развития базиса и надстройки (экономики, финансовой политики и финансового права) совпадают, то следствием должен стать активный экономический прогресс. Если же векторы развития направлены в противоположном направлении, то объективные экономические процессы (базисные) будут происходить, несмотря ни на что, однако при этом преодолевая сопротивление противоположного вектора (например, в области финансового права). Таким образом, может быть потеряно время, утрачен имеющийся потенциал. Во избежание этого негативного явления необходимо наличие постоянного баланса между состоянием экономики и нормами финансового права, которые регулируют связанные с ней общественные финансовые отношения.
Финансовая деятельность в финансовом праве
Финансы — одна из экономических категорий, развитие которой связано с товарно-денежными отношениями и существованием государства, использующего эту категорию для выполнения своих задач.
В современных государствах с различным общественно-политическим строем используются и другие экономические категории: деньги, прибыль, себестоимость и др. Каждая из них выполняет свои функции (выражение стоимости или цены товаров, средство обращения, определение меры труда и меры потребления, стимулирование производства, оценка результатов деятельности предприятий и т.д.), в которых выражаются сущность и значение этих категорий в развитии общества. Финансы отличаются от них своими специфическими функциями и выполняемой ролью в общественной жизни.
Финансы не охватывают всех денежных отношений (например, денежных отношений, возникающих в связи с куплей-продажей, оплатой труда и др., носящих главным образом эквивалентный характер). Содержанием финансовых отношений являются только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий, организаций, учреждений. В то же время категории финансов и денег взаимодействуют, переходят из одного качества в другое.
Необходимость функционирования финансов связана с существованием государства и его потребностями в финансовых ресурсах.
Государство не может реализовать свою внутреннюю и внешнюю политику, выполнять социально-экономические программы, обеспечивать оборону и безопасность страны, не располагая финансовыми ресурсами, не используя широкие возможности воздействия на все эти явления посредством финансового механизма.
По своему материальному выражению финансы представляют собой денежные фонды государства, его территориальных подразделений (субъектов РФ, муниципальных образований), предприятий и учреждений, организаций, используемые для потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые ресурсы страны.
Но сущность финансов как экономической категории раскрывается не в их количественной стороне, а в содержании тех общественных отношений, которые возникают при их функционировании. При таком подходе финансы — это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд.
Финансам свойственны распределительная и контрольная функции, в реализации которых и выражается их социально-экономическая роль в жизни общества и государства.
Распределительная функция финансов призвана способствовать организации сбалансированного и эффективного производства, развитию всех его отраслей соответственно потребностям общества в целях наиболее полного удовлетворения нужд людей. Таким образом, финансы — важный рычаг регулирования экономики с широкими возможностями воздействия на нее.
Контрольная функция финансов заключается в проверке расходования денежных средств государства согласно принципам плановости и целенаправленности.
Финансы как целостная экономическая категория, обладающая общими свойствами, имеют свою структуру, в которую входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов), для каждого из которых характерны свои особенности. Совокупность входящих в состав финансов звеньев (институтов) в их взаимосвязи образует финансовую систему страны.
На современном этапе в состав финансовой системы РФ входят:
— бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ) и местных бюджетов муниципальных образований;
— внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;
— финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей на родного хозяйства;
— имущественное и личное страхование;
— кредит (государственный, муниципальный и банковский).
Центральное место в финансовой системе РФ занимает бюджетная система. Путем ее использования образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Такие денежные фонды необходимы для реализации общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой самостоятельности субъектов РФ, развития местного самоуправления.
Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных обязательных платежей юридических и физических лиц. Однако используется привлечение средств и на возвратной основе, через внутренний и внешний кредит.
Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды — новое звено финансовой системы РФ, появившееся в начале. При формировании этих фондов был использован зарубежный опыт. Внебюджетные целевые фонды создаются соответствующими представительными или исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели соответственно своему предназначению. К ним относятся, в частности, такие социальные фонды, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, сформированные во исполнение требований законодательства. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить финансовые ресурсы государства и обеспечить их наиболее эффективное и целесообразное использование.
Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным дефицитом), распыленностью государственных финансовых ресурсов по многочисленным фондам, фактами их неэффективного использования проведено включение (консолидация) в бюджетную систему части этих фондов.
Финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства как обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении соответствующих субъектов (предприятий, министерств и т.д.), используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционируют финансы предприятий, организаций и учреждений. Это звено финансовой системы подразделяется на финансы коммерческих и некоммерческих организаций.
Имущественное и личное страхование обеспечивает формирование страховых денежных фондов, направляемых на возмещение материального ущерба, причиненного физическим и юридическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями и различного рода другими неблагоприятными событиями. Средства таких фондов образуются в основном за счет взносов юридических лиц, вступивших в отношения по страхованию. Однако законодательство предусматривает случаи страхования за счет средств государственного бюджета (военнослужащих, государственных служащих, работников государственной налоговой службы и т.д.).
Кредит — это привлечение свободных денежных средств различных субъектов, аккумуляция их в денежные фонды и предоставление другим субъектам во временное использование на началах возмездности и срочности. Кредит предоставляется заемщику не только из привлеченных, но и из собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике кредитные отношения по своему содержанию и кругу участников стали более разнообразными.
Различают две формы кредита: государственный (муниципальный), банковский.
Под государственным кредитом принято понимать отношения, посредством которых образуется государственный долг. Это отношения по временному использованию государством денежных средств юридических и физических лиц при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для осуществления намеченных расходов. Государство в этих отношениях выступает в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кредиторами. Заимствование осуществляется в форме выпуска облигаций государственных займов, получения Правительством РФ кредитов в банке и др. При этом в качестве источника кредитных ресурсов широко используются вклады граждан в Сбербанк и другие банки.
В таких же формах осуществляется и муниципальный кредит. На этом уровне также образуется муниципальный долг путем заимствования средств органами местного самоуправления. В свою очередь органы местного самоуправления могут предоставлять находящиеся в их ведении средства во временное пользование.
Банковский кредит — это отношения по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора, во временное пользование на условиях возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов главным образом хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, в определенных случаях — бюджетные и иные ресурсы.
Наука финансового права
Эту точку зрения поддерживают и некоторые российские ученые-экономисты. Вопрос о границах науки финансового права и связи ее с финансовой наукой является важным, поскольку оно должно способствовать установлению соотношения между экономическими и правовыми исследованиями в отрасли государственных финансов. Государство, познавая объективные экономические законы, устанавливает содержание экономических общественных отношений, в зависимости от особенностей групп однородных общественных отношений, и правовые нормы, которые регулируют эти отношения. Право, не сливается с базисными категориями, но нельзя игнорировать экономические факторы, исследуя определенные финансово-правовые проблемы.
Общественные (экономические) отношения, получая соответствующую юридическую мотивацию, становятся правоотношениями. Потому экономические исследования должны опираться на финансово-правовую науку, а юристы-финансисты — на обоснованные исследования финансовой науки. В современных условиях, когда Украина ставит целью построить правовое государство, вопрос о развитии правовой науки, в том числе и финансово-правовой, приобретает особое значение.
Наука финансового права является самостоятельной отраслью публичного права, которое исследует все стороны жизни государства, поскольку ее функционирование невозможное без финансового обеспечения.
Наука финансового права исследует, какими юридическими средствами государство в лице своих органов и органов местного самоуправления мобилизирует средства для образования централизованных и децентрализованных фондов средств и тратит их для своего функционирования. В круг исследований науки финансового права входят общественные (экономические) отношения, которые возникают во время мобилизации средств из юридических лиц, граждан, из других источников на потребности, которые связаны с осуществлением властных государственных полномочий.
Наука финансового права как одна из отраслей юридической науки изучает историю финансового законодательства, разрабатывает научные рекомендации относительно его совершенствования. В задании науки финансового права входит также изучение финансового законодательства других государств, его сравнительный анализ и использование позитивного опыта для совершенствования практики и обновления финансово-правовых актов.
В Украине финансовая наука и наука финансового права выходят с того, что связь между ними должна помогать установлению соотношения между экономическими и правовыми исследованиями в отрасли финансов. Обе науки выходят с того, что финансы существуют и будут существовать пока существуют товарно-денежные отношения и объективный закон стоимости. Государству свойственная функция управления финансами, потому она устанавливает содержание экономических отношений и принимает правовые нормы, что их регулируют. Не ввиду того, что государство и право — это не экономические категории, игнорировать экономические факторы при установлении, исследовании финансово-правовых норм невозможно. Экономические законы существуют объективно, но государство с помощью властных предписаний предоставляет экономическим отношениям правового характера, превращая их в правоотношения. Потому из разных выходных моментов исследуются финансовые явления экономистами и юристами. Экономисты для своих исследований привлекают правовой материал, а юристы опираются на теоретические обоснования финансовой науки на столько же важная, насколько важные финансовые ресурсы в жизни любого государства. Как ни странно, но много ученых, представителей других правовых наук, а за ними и студенты считают, что финансы и финансовое законодательство нужно только практикам, которые непосредственно связаны с финансами. Действительно, практическая подготовка важна для работников финансовой администрации, для юристов, которые работают в финансовых органах, особенно в налоговых инспекциях. Но только теоретической подготовки маловато. Пользу науки вообще могут отрицать только невежды, нельзя отбрасывать необходимость существования науки финансового права. Основные принципы науки финансового права должны знать лица, которые работают или будут работать в финансовых органах или органах местной государственной администрации, депутаты всех уровней Советов и каждый гражданин суверенной Украины, который должен свободно ориентироваться в правах, предоставленных ему, и четко выполнять обязанности перед государством в отрасли налогов.
Фактическим материалом для финансового права является законодательство, государственная финансово-правовая практика, данные других правовых наук и экономической науки, следствия конкретных социальных исследований. Но фиксация и описание фактов — это еще не наука.
Наука финансового права включает в себя целеустремленный сбор, научную обработку, научную классификацию фактов финансовой деятельности, включение их в систему понятий финансово — правовых институтов, выявление закономерностей развития финансовых явлений и отражения их в научных определениях. Потому на наш взгляд, существенным элементом науки финансового права являются научные понятия, категории, которые являются следствием обобщения фактического материала и отбивающие сущность и основные закономерности развития финансов и финансового права. К сожалению, науке финансового права повезло не более чем другим правовым наукам.
Финансовое право как отрасль права и как учебная дисциплина тесно связано с наукой финансового права. Это в сущности, стороны одного явления. Если финансовое право регулирует общественные отношения в сфере управления государственными финансами, определяет компетенцию, задания и функции, формы и методы поведения субъектов финансово-правовых отношений, то наука финансового права изучает финансово-правовые категории и финансово-правовые нормы, развивает их и способствует усовершенствованию финансового законодательства путем выработки рекомендаций. Если финансовое право как отрасль права материализуется в финансово-правовых принципах, нормах, методах, то наука финансового права материализуется в монографиях, статьях, учебных пособиях, учебниках из финансового права.
Как и каждая наука, наука финансового права имеет свойственные только ей предмет и методы исследования, категориально-понятийный аппарат, свое содержание. Она — часть юридической науки в целом.
Метод финансового права
Главным из них является то, что финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а его нормы связаны с распределительной, контрольной и стимулирующей функциями государства при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.
Метод финансового права носит императивный характер, однако в связи с тем, что финансовое право регулирует специфические общественные отношения — финансово-правовые отношения, складывающиеся в области аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств, — при применении императивного метода должны учитываться объективные экономические законы.
В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов РФ, налоговых органов, инструктивные указания Центрального банка РФ.
Следовательно, в связи с тем, что финансовое право имеет дело с неоднородными общественными отношениями и учетом содержательных аспектов самих финансово-правовых отношений, здесь могут применяться разные методы правового регулирования: власти и подчинения, координации, ограничительно-закрепительный, санкционирующий, делегирующий равноправия сторон, рекомендательный и т.д.
Н.И. Химичёва рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования — государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями.
Таким методом финансово-правового регулирования является метод «власти и подчинения» или метод властных предписаний. Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны. Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или муниципальное образование. Они дают властные предписания (законы, подзаконные акты, управленческие решения и т.д.), обязательные для другой стороны правоотношения. При этом, другая сторона правоотношения не обладает властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.
«Такой метод, — пишет Н.И. Химичёва, — свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия… Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности».
И далее: «Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности», то есть отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали».
По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную бюджетную систему или внебюджетные фонды, целей использования государственных денежных фондов и т.п.
При использовании государством для формирования своих ресурсов платежей добровольного характера (государственные займы, казначейские обязательства, лотереи и т.п.) в определенной части также действует метод властных предписаний. Таким образом, государство ставит условия проведения государственных внутренних займов, выпуска государственных казначейских обязательств, что не может быть изменено по соглашению сторон, и является обязательным для соблюдения лицами, вступившими в данные отношения.
Особенности основного метода финансового права заметно проявляются в круге государственных органов, уполномоченных давать властные предписания участникам финансовых отношений. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.
Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.
Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны их вышестоящих органов. Определенную группу финансовых отношений составляют отношения, в которых участники находятся в подчинении «по вертикали» (министерства, ведомства и подчиненные им предприятия), однако эти отношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение. Властность как суть метода финансово-правового регулирования имеет свои проявления, которые служат характеристиками этого метода.
Во-первых, властность финансово-правового регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных обязываний, а не дозволений, как то имеет место в гражданском праве, или запретов, что характерно для уголовного права. Государство, «выдавая» властные предписания, обязывает субъектов к их исполнению.
Отсюда, обязывание — характерная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от право наделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем наиболее наглядно это прослеживается в структуре финансового правоотношения. Здесь сторона правоотношения, противоположная государству или муниципальному образованию, всегда наделяется, прежде всего, обязанностью, для законной, эффективной реализации которой ей определены некоторые права.
Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты финансового права, как правило, т.е. в подавляющем большинстве случаев, не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять в известных приделах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими. Они выполняют свои обязанности в случаях, установленных законами, подзаконными актами и т.д.
Права их при этом вторичны, производны от обязанностей. Например, таковы права и обязанности субъектов при уплате конкретных налогов, при проведении финансового контроля, при получении бюджетных средств и т.д. Это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им.
Государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами «связаны» в этом отношении императивными требованиями финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении финансового контроля дает властные предписания, однако его свобода воли в этом случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены требования такого рода предписаниям.
Следует заметить, что в последнее время возникли ситуации, когда субъекты финансового правоотношения могут самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в некоторых пределах их содержание. Это становится возможным потому, что в современных условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявляется в самых различных пластах правовой материи. Как результат этого явления — метод властных предписаний в качестве метода финансово-правового регулирования становится все более «лояльным» и в него все чаще встраиваются гражданско-правовые «вкрапления».
Например, в процессе финансово-правого регулирования используется преобразованные формы договорных отношений, допускается некоторая инициативность субъектов и т.д. Конкретно это проявляется в финансовых правоотношениях по предоставлению налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. 65, 67 НК РФ) и т.д. Здесь право установления налоговой обязанности и определения ее содержания в рамках закона предоставлено финансовым органам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так из ст. 63 и 65 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке погашения суммы задолженности и начисленных процентов. Однако все это делается в рамках, установленных Налоговым кодексом РФ. Кроме вышеотмеченного, метод властных предписаний может быть охарактеризован как конформистский. Конформизм финансово-правового метода является противоположностью правовой инициативы как характерной черты гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права вступают в финансовые правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а лишь следуют предписаниям соответствующих актов государственных органов. Однако, нельзя не заметить, что в сложных финансовых правоотношениях имеют место ситуации, когда субъекты, в частности налогоплательщики, в каком-то звене сами могут инициировать правоотношения: например, могут обращаться в финансовые органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам и т.д.
Наконец, характерной чертой финансово-правового метода является юридическое неравенство субъектов финансового права. Юридическое неравенство имеет много моментов проявления на уровне правоспособности, содержания и структуры прав и обязанностей субъектов финансового права. Однако в целом эта черта метода финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают юридически-властными полномочиями в отношении других субъектов, а последние — нет.
В частности, это имеет место в силу того, что в финансовом правоотношении стороны реализуют не одно порядковую, а разную правоспособность. Государство или уполномоченный орган реализуют в финансовом правоотношении свою компетенцию, что дает им властные способности. А другая сторона финансового правоотношения реализует правоспособность иного рода: правоспособность физического, юридического лица, что не дает ей властных способностей. Или же она реализует свою компетенцию, которая по содержанию направлена, производна, подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения.
Метод властных предписаний как метод финансово-правового регулирования используется наряду с методом рекомендаций и согласования. В настоящее время такие методы получают все более широкое применение. Это обусловлено повышением уровня самостоятельности субъектов Федерации, местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений.
Метод рекомендаций используется главным образом между представительными органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Правительством РФ.
Метод согласования встречается в финансово-правовом регулировании значительно реже. Он используется главным образом для решения «пересекающихся» вопросов, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а иногда — между сторонами, заключившими финансово-правовой договор.
Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с точки зрения вышеуказанных методов финансово-правового регулирования позволяет разобраться в сложной природе этих отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а какие — нет.
Принципы финансового права
Основными принципами финансовой деятельности являются:
— законность;
— приоритет публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений;
— федерализм;
— единство финансовой политики и денежной системы;
— равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности;
— самостоятельность финансовой деятельности в рамках компетенции органов местного самоуправления;
— социальную направленность финансовой деятельности Российской Федерации;
— распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти;
— гласность;
— плановость.
В свою очередь, в основе конституционного закрепления данного принципа лежат соответствующие нормы международного права, нашедшие отражение, в частно-сти, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 1 ст. 7 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Законность представляет собой определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов.
Принцип справедливости выражается в соразмерности налогов, заключающейся в соотношении доходной части бюджета и уменьшении собственности налогоплательщика. Согласно п. 2 ст. 3 НК РФ не допускается установление и применение налогов и сборов, различающихся в зависимости от политических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками. Также законодательство содержит запрет на установление дифференцированных ставок налогов и сборов либо налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц либо места происхождения капитала. Финансово-правовое значение принципа законности заключается в создании и поддержании режима легитимности финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Основными элементами данного принципа следует считать верховенство Конституции РФ и верховенство закона; единство законности, равенство всех перед финансовым законодательством; неотвратимость финансово-правовой ответственности.
Принцип приоритета публичных интересов выражается в верховенстве об-щих интересов субъектов финансового права. В процессе аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов складываются процессы и явления, объективно требующие публично-правового регулирования.
Финансовое обеспечение целей и задач государства предназначено для удовлетворения интересов органов власти и общих интересов индивидуальных и коллективных субъектов. Без финансового обеспечения функционирования государства невозможно удовлетворение общезначимых, публичных интересов всего общества.
Публичность финансового права проявляется не только в специфике объектов общего интереса — финансовых ресурсах государства, в правовом статусе субъектов. Государство и муниципальные образования выступают обязательными участниками финансовых правоотношений, обладая при этом возможностью применения властных правовых механизмов.
Сочетание публичных и частных интересов в правовом регулировании финансовых отношений выражается в двух взаимосвязанных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с учетом частных интересов; взаимопроникновении и взаимодействии публично-правовых и частноправовых юридических средств, в частности категорий, принципов, дефиниций, методов.
Принцип федерализма является исходным началом финансовой деятельности государства, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Основные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ: государственный суверенитет (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); единство кон-ституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12).
Сущность федеративных отношений в финансовой деятельности государства обусловлена способом разграничения и структурирования предметов ведения «по вертикали», системой разделения государственной власти между Российской Федерацией и субъектами РФ, правовым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников финансовых правоотношений.
Принцип федерализма в финансовом праве оказывает существенное влияние на финансовую деятельность муниципальных образований, что обусловлено наличием собственной финансовой компетенции у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Принцип единства финансовой политики и денежной системы проявляется в единой финансовой политике на всех уровнях Российской Федерации, субъектов РФ с учетом особенностей и традиций муниципальных образований.
Один из основных факторов обеспечения единства финансовой политики — единство правового пространства. Финансовая политика — это составная часть единой государственной экономической политики. Реальная политико-правовая жизнь показывает тесную, почти неразрывную связь финансовых отношений и политики, поэтому и необходима финансово-правовая политика как оптимальная модель их взаимодействия.
Другим компонентом рассматриваемого принципа является единство денежной системы. Центральный банк РФ является органом денежно-кредитного регулирования.
Финансово-правовая политика есть основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права и политической власти по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) фондов денежных средств, а также деятельность стратегического характера, направленная на совершенствование финансовых отношений в целях установления баланса сфер влияний различных общественных (социальных) регуляторов.
Принцип равноправия субъектов РФ в области финансовой деятельности основан на ст. 5 Конституции РФ, согласно которой все субъекты РФ обладают одинаковым правовым статусом. Принцип равноправия имеет два аспекта: во-первых, построение равноправных финансовых взаимоотношений с Российской Федерацией и, во-вторых, равноправие по отношению друг к другу. Первый аспект подразумевает наличие единой для всех субъектов РФ нормативно-правовой базы, обеспечивающей унификацию в финансовых связях с федеральным центром.
Второй аспект подразумевает равенство субъектов РФ по отношению друг к другу, что реализуется через юридическое равенство нормативных актов в финансовой сфере всех субъектов РФ, единые правовые основы и механизмы разграничения финансовой компетенции, недопустимость предоставления льгот или установления запретов, носящих индивидуальный характер.
Равенство субъектов РФ проявляется и в наделении законодательных органов субъектов РФ правом законодательной инициативы в сфере финансовых правоотношений (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
Реальное правовое обеспечение принципа равноправия субъектов РФ является залогом территориальной целостности и политической стабильности государства, поскольку снижает степень напряженности между федеральным центром и субъектами РФ, имеющими более ограниченный финансово-правовой статус.
Принцип самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления в рамках компетенции заключается в наличии у муниципальных образований собственной компетенции в бюджетной сфере, налоговых и кредитных отношениях, полномочий относительно создания муниципальных предприятий и кредитных организаций.
Формирование финансовой основы местного самоуправления и совершенствование системы бюджетного регулирования признаны государством как важнейшие условия для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий.
Но финансовая самостоятельность местного самоуправления законодательно ограничена вопросами местного значения и не может выходить за полномочия, предоставленные нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня и субъекта РФ.
Принцип социальной направленности финансовой деятельности Российской Федерации вытекает из ст. 7 Конституции РФ, где сказано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Социальная направленность финансовой деятельности государства ориентирована на все субъекты и проявляется в различных аспектах: страхование за счет бюджетных средств лиц, выполняющих профессиональные обязанности перед государством; государственное регулирование минимальной бюджетной обеспеченности и гарантирование бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам минимального бюджета; установление принципа учета фактической способности налогоплательщика к уплате налогов и т. д.
Финансировать социальные функции государство способно, только опираясь на мощную и стабильную финансовую систему. Формирование государственных до-ходов находится в прямой зависимости от участия каждого субъекта права в публичной финансовой деятельности.
Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей. Этот принцип заключается в том, что финансовая деятельность демократического государства, являясь частью его экономической функции, может осуществляться при условии разделения государственных полномочий между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная, каждая из них в сфере финансовой деятельности исполняется самостоятельно соответствующими органами государственной власти.
На федеральном уровне организации государственной власти распределение функций в области финансовой деятельности выглядит следующим образом.
Законодательный (представительный) орган — Федеральное Собрание РФ — принимает финансовые законы, определяет нормативную базу деятельности всех финансовых органов государства.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, организует исполнение финансовых законов, осуществляет в пределах своей компетенции нормотворчество по вопросам финансовой деятельности государства. К исключительной компетенции Правительства РФ относится разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения, представление отчета об исполнении федерального бюджета. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Судебная система — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, вытекающие из финансовых правоотношений, разрешают финансово-правовые конфликты, а также им принадлежит право законодательной инициативы по вопросам их ведения.
Президент РФ, являясь главой государства, формально не относится ни к одной из трех ветвей власти, обеспечивает проведение единой финансовой политики, согласовывает и координирует деятельность всех ветвей власти, что позволяет эффективно действовать всему финансово-правовому механизму.
Принцип гласности в финансовой деятельности государства отражает признак демократического общества. В финансовом праве гласность обеспечивается открытым обсуждением финансовых законопроектов, проектов бюджетов всех уровней на очередной финансовый год, обязательным опубликованием в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также доступностью иных сведений (за исключением секретных статей) по решению представительных органов власти или органов местного самоуправления.
Принцип плановости в финансовой деятельности проявляется в законодательно установленных требованиях для всех субъектов финансового права осуществлять процессы аккумулирования, распределения или использования денежных средств на основе финансовых планов. Финансовое планирование направлено на достижение баланса доходов и расходов как территориальных, так и коллективных субъектов.
Планирование финансовой деятельности осуществляется внебюджетными фондами, страховыми компаниями, кредитными организациями, государственными и муниципальными предприятиями.
Реализация принципа плановости позволяет субъектам учитывать результаты предыдущих периодов финансовой деятельности, прогнозировать свое финансовое развитие и таким образом осуществлять аккумулирование, распределение и использование денежных средств более эффективными методами.
Финансово-бюджетное право
1. формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
2. осуществления государственных и муниципальных заимствований;
3. регулирования государственного и муниципального долга;
4. составления, рассмотрения, утверждения бюджетной отчетности;
5. привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом.
Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:
1. формировании доходов бюджетов;
2. расходах бюджетов;
3. осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;
4. проведении бюджетного контроля;
5. применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.
Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов — Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования — также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ). Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями.
Ст. 1 Бюджетного кодекса РФ N 145-ФЗ к бюджетным правоотношениям относит:
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Метод правового регулирования — совокупность приемов, способов и форм выражения специфических регулятивных свойств и функций, присущим нормам права данной отрасли; совокупность способов воздействия права на определенную область общественных отношений.
Поскольку бюджетное право — это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем же методом, что и регулирование финансовых отношений, — императивным методом.
Императивный (административно-правовой) финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.
Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается диспозитивный (гражданско-правовой), договорный метод.
Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров:
1. договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы (например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ).
2. договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой — частные лица (например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ).
Таким образом, в способе регулирования бюджетных отношений происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права — императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.
Таким образом, можно отметить, что метод бюджетного права включает в себя:
• общетеоретические методы (императивный, диспозитивный);
• методы финансового права (централизованное и децентрализованное регулирование);
• метод бюджетного контроля (осуществление контроля со стороны государства);
• метод бюджетных трансфертов (специфический для бюджетного права).
Международное финансовое право
В XX в., в особенности после второй мировой войны, в связи с развитием международного обмена, а также расширением и дифференциацией форм сотрудничества разных стран в политической, экономической и культурной областях возникла необходимость дальнейшего расширения международных финансовых отношений. Появились многочисленные международные организации, члены которых – суверенные государства – принимают на себя определенные финансовые обязательства. Были созданы специализированные международные финансовые организации (Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и др.). Такие организации получают и предоставляют международные займы.
Основными видами международных финансовых отношений являются:
• международные собственно финансовые отношения, возникающие при передаче одним государством другому денежных средств с целью пополнения его официальных валютных резервов (предоставление валютных займов);
• международные кредитные отношения, которые складываются при движении в международном плане определенной стоимости на условиях возврата и, как правило, с уплатой процентов;
• международные валютные отношения, возникающие при осуществлении государствами мероприятий, направленных на поддержание на определенном уровне курсового соотношения их валют, а также на организацию системы денежных отношений между ними;
• международные налоговые отношения, складывающиеся между государствами при осуществлении ими мероприятий, направленных на урегулирование порядка налогообложения.
Предметом международного финансового права являются международные финансовые отношения. Вместе с тем многообразие международных финансовых отношений — это «многообразие в единстве». Возникающие в международной жизни финансовые отношения характеризуются целым рядом признаков, присущих всем видам этих отношений.
Такими родовыми признаками следует признать:
а) денежный характер этих отношений;
б) обязательное участие в них суверенных государств (или создаваемых государствами международных организаций);
в) возникновение этих отношений во внешней деятельности государств.
Объектом всех видов финансовых отношений служат деньги или денежные обязательства. Но международный характер они приобретают лишь тогда, когда складываются в процессе внешней деятельности государства, выполнения его внешних функций и задач. В связи с этим финансовые отношения характеризуются тем, что они основываются на принципах международного права и, прежде всего, на принципе уважения государственного суверенитета. Международные финансовые отношения характеризуются также и тем, что они являются межгосударственными. Межгосударственный характер проявляется не только в том, что их установление происходит на основе международных договоров и соглашений, но и в том, что их реализация отнесена к компетенции внутригосударственных органов, связанных с финансовой деятельностью государства, с его финансовыми и кредитными институтами. Финансовые обязательства, вытекающие из межгосударственных финансовых отношений, отражаются в национальных государственных бюджетах, платежных балансах государств и в других государственных финансовых актах.
Специфические особенности международных финансовых отношений, предопределенные, прежде всего, характером объекта этих отношений и целями их возникновения, требуют специальных норм их правового регулирования, существенно отличающихся от норм, регулирующих иные виды международных отношений. Во всех исследованиях, в которых прямо или косвенно затрагиваются проблемы финансовых отношений между государствами, авторы указывают на особенности норм правового регулирования этих отношений. Так Г. Липперт, впервые предпринявший, попытку систематизировать международные финансово-правовые нормы, называет международное финансовое право «новой областью международного права», «своеобразной областью права», тесно связанной как с национальным финансовым законодательством, так и с международно-правовыми нормами.
Международные финансовые правоотношения связаны с выполнением определенных государственных обязательств, принятых государствами на основе соглашения и в результате согласования их воль, что получает свое выражение в международно-правовой норме. В ряде случаев соглашениями предусматривается форма рекомендаций или решений, в том числе и по вопросам, касающихся финансов. В форме рекомендаций выражаются согласованные действия по широкому кругу финансовых мероприятий. Однако юридическую силу эти рекомендации приобретают лишь после того, как заинтересованные государства в лице компетентных органов принимают по ним в соответствии со своим законодательством надлежащие решения об их приемлемости.
Для международных финансовых отношений характерно и то, что их регулирование осуществляется на основе специальных соглашений: кредитных, валютных и т.п. В этих актах содержатся согласованные нормы, регулирующие определенные виды межгосударственных отношений.
Несомненный интерес представляет вопрос о взаимосвязи норм международного и национального финансового права. В области международного финансового права такая взаимосвязь проявляется, прежде всего, в том, что «внутригосударственные финансово-правовые нормы призваны определить способы приведения в действие норм международного финансового права внутри данного государства». При этом, под «способом приведения в действие норм международного финансового права» следует понимать способы исполнения государством взятого на себя международного финансового обязательства, а не способ «придания нормам международного права силы внутригосударственного правового, акта», форму превращения международной нормы, обязательной «для государства в целом», в норму национального закона, «обязательного для всех граждан и организаций соответствующего государства».
Развитие международных финансовых отношений обусловило развитие международного финансового права, что не могло не привлечь внимания науки международного финансового права. В настоящее время необходимо описать и систематизировать международные финансовые отношения, подвергнуть их анализу, с целью обобщить практику и установить общие принципы, на которые опираются эти отношения. Проблематика международного финансового права заинтересовала представителей как науки международного права, так и науки финансового права. Наука международного финансового права исследует одноименную отрасль права, историю возникновения и развития данной отрасли права, вопросы, связанные с возникновением и прекращением международных финансовых отношений, анализирует их содержание, изучает предпосылки того или иного их формирования, а также их политические, социальные и экономические последствия в зависимости от формирования содержания рассматриваемых отношений.
В науке международного финансового права можно выделить следующие направления:
1. международное налоговое право;
2. международное валютное право;
3. международно-правовое регулирование (институт) государственного долга.
Международно-правовое регулирование государственного долга — это институт международного финансового права, регулирующий отношения по урегулированию задолженности между суверенными субъектами.
Выделение новой отрасли науки права — науки международного финансового права вызвало споры по вопросу ее принадлежности.
Предметом обсуждения является вопрос о том, следует ли рассматривать международное финансовое право как отрасль международного публичного права или оно представляет собой комплексную отрасль, включающую нормы международного публичного права и нормы международного частного права.
Robert S. Rendell (Роберт С. Рендел) рассматривает международное финансовое право как совокупность частноправовых и публично-правовых отношений по поводу международного движения капитала, существенную роль в которых играют международные валютно-финансовые и кредитные организации и институты. Данная точка зрения представляется неверной, так как существует право международных организаций, которое как раз и рассматривает вопросы учреждения и деятельности межгосударственных органов и организаций, а также их статус и функции. Но главным недостатком позиции Роберта Рендела является указание на то, что международное финансовое право это совокупность публично-правовых и частноправовых отношений, так как к сфере международного финансового права, на наш взгляд, можно относить только публичные отношения.
В.И. Лисовский отмечает, что международные финансовые отношения – разновидность международных экономических отношений. Однако они обладают четко выраженными характерными особенностями. Одну из главных особенностей международного финансового права – особенность, которая вытекает из специфики международных финансовых отношений, составляет его тесная связь как с международным публичным правом, так и с международным частным правом. Международное финансовое право есть совокупность исторически изменяющихся правил поведения (норм конвенционных и обычных), регулирующих межгосударственные финансовые отношения. Основными элементами системы науки международного финансового права могут служить следующие: понятие международного финансового права, его история, вопросы организации кредитных (банковских) институтов, международные валютные отношения, международные соглашения о платежах, финансовые вопросы в договорах о репарациях и о помощи развивающимся странам, международные отношения по вопросам кредита, международные соглашения о векселях и чеках, финансовые вопросы в договорах и соглашениях социалистических стран с буржуазными странами, финансовые вопросы в договорах и соглашениях социалистических стран. По нашему мнению, данная позиция также не может быть признана правильной.
Г.В. Петрова отмечает, что тенденцией международного правотворчества является превращение международного финансового права в самоорганизующуюся совокупность деловых обычаев и управленческих функций (функций международного управления), применяемых в национальных правовых системах часто без прямой трансформации в национальное финансовое законодательство.
В.М. Шумилов говорит о том, что совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения в международной финансовой системе, и есть международное финансовое право (как отрасль международного экономического права). Иногда эта сфера отношений именуется международным валютным правом. Предметом правоотношений в международной финансовой системе являются национальные правовые режимы в финансовой сфере, формы международных расчетов, состояние платежного баланса, правовые режимы международных валютных рынков, условия обратимости валют, кредиты, долговые обязательства, финансовая помощь и т.п. Данную точку зрения также следует признать ошибочной, так как международное финансовое право не является отраслью международного экономического права, которое по своему характеру является больше частным, чем публичным правом.
В некоторых учебниках по международному публичному праву мы встречаем следующее определение международного финансового права — это совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих межгосударственные валютно-финансовые отношения. Из-за преобладания в системе данных отношений валютных иногда эту подотрасль международного экономического права именуют международным валютным правом. Данная точка зрения ошибочна, так как международное финансовое право не следует отождествлять с международным валютным правом.
Наиболее приемлемым, по мнению автора, подходом к изучению международного финансового права является позиция Е.А. Ровинского о том, что международные финансовые отношения — это межгосударственные отношения (международные валютно — кредитные и финансовые организации в сфере международного финансового права выступают посредниками в отношениях государств).
Международное финансовое право является «производной» от международного публичного права. По нашему мнению, международное финансовое право является частью (отраслью, подотраслью) международного публичного права.
Формирование международного финансового права как части (отрасль, подотрасль) международного публичного права опирается на принципы международного права, а также на общие положения национального финансового права. Развивать международное финансовое право исключительно в недрах международного права бесперспективно, научный анализ норм международного финансового права требует знания инструментария как международного, так и финансового права.
Исследование проблем международного финансового права может дать положительные результаты для практики лишь в том случае, если оно будет опираться на основы международного права и их проявление в межгосударственных финансовых отношениях, а также на основы национального финансового права.
Виды финансового права
Дело в том, что общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, многообразны и весьма неоднородны.
Поэтому и финансовые правоотношения характеризуются большим разнообразием.
Данные отношения в науке финансового права принято классифицировать в зависимости от подотрасли, раздела, института финансового права (что, в свою очередь, зависит от определённой сферы общественной жизни).
На следующие основные виды:
— бюджетные правоотношения;
— налоговые правоотношения;
— отношения по страхованию;
— валютные правоотношения;
— правоотношения в области банковской деятельности.
Основной задачей этой главы будет рассмотрение представленных Видов финансовых правоотношений, их анализ.
Административное финансовое право
Административное и уголовное право также не лишены признаков взаимодействия. Уголовное право предусматривает, в частности, ответственность за преступления, совершенные в сфере регулируемых административным нравом общественных отношений. Административное право регламентирует вместе с рядом других правовых отраслей (например, гражданским правом) экономическую деятельность.
Уголовное право обеспечивает ее защиту, предусматривая ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрацию незаконных сделок с землей. Таким образом, уголовное право обеспечивает реализацию и защиту административного права. Часто административное правонарушение перерастает в преступление (мелкое хулиганство — в уголовно наказуемое хулиганство, административные правонарушения против собственности — в преступления, посягающие на собственность).
В УК РФ имеется ряд глав, в которых предусмотрена уголовная ответственность за преступления, прямо затрагивающие сферу деятельности государственной администрации и административно-правового регулирования. Это касается преступлений против прав и свобод человека и гражданина, преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против общественной безопасности, здоровья населения и общественной нравственности, экологических преступлений, преступлений против безопасности движения и эксплуатации транспорта, преступлений в сфере компьютерной информации, преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, государственной власти и интересов государственной службы, порядка управления и др.
Во взаимодействии между собой находятся административное и гражданское процессуальное право. Гражданский процессуальный кодекс РФ в ряде глав прямо устанавливает порядок производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, следовательно, и административно-правовых отношений. Суды общей юрисдикции рассматривают, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Естественно, это могут быть споры по нормативным правовым актам, решениям и действиям (бездействию) органов государственной исполнительной власти, их должностных лиц и служащих.
Среди категорий дел, вытекающих из административно-правовых отношений и рассматриваемых в судах, дела об отказе в разрешении на выезд из России ее граждан, а также оспаривание военнослужащими решений, действий (бездействия) органов военного управления или командиров (начальников) воинских частей. В ГПК РФ предусмотрено особое производство по отдельным категориям дел, которые также могут принадлежать к сфере административно-правового регулирования. К ним относятся дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение и затрагивающих деятельность органов записи актов гражданского состояния.
Институты финансового права
Институты — это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права — более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько схожих по предмету правового регулирования институтов финансового права. Разделы содержат нормы, заимствованные из различных основных институтов финансового права на основе вторичного перераспределения норм.
Порядок расположения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности. Иными словами, в основе построения системы финансового права лежит объективно существующая финансовая система, определенному элементу которой должен соответствовать правовой институт системы финансового права. Таким образом, предметом любого внутриотраслевого финансово-правового образования (института, подотрасли, раздела) являются соответствующие общественные финансово-экономические отношения, представляющие собой одноименный элемент финансовой системы. Например, бюджет (элемент системы финансов) — отношения по аккумулированию, распределению, использованию бюджетных средств (элемент финансовой системы) — бюджетное право (совокупность норм, регулирующих отношения по аккумулированию, распределению, использованию бюджетных средств).
Структурно финансовое право традиционно состоит из двух частей — Общей и Особенной.
Как было указано в предыдущем параграфе, предметом финансового права являются отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т.е. финансовые общественные отношения.
Финансовые общественные отношения были представлены нами в виде двух групп отношений:
1) как отношения, реализация которых непосредственно связана с аккумулированием, распределением и использованием фондов денежных средств, представленных в материальном смысле (с делением этих фондов на централизованные и децентрализованные);
2) как отношения, опосредующие эти процессы.
Первая группа финансовых отношений должна соотноситься с Особенной частью финансового права, являясь предметом таких отраслевых образований, как бюджетное право, налоговое право, банковское право и т.д.
Что же касается отношений, опосредующих процессы аккумулирования, распределения и использования всех многообразных фондов денежных средств, то их следует соотнести с Общей частью финансового права. Эти отношения являются предметом таких финансово-правовых образований, как денежное право, правовые основы финансового контроля, финансовой ответственности и учета.
Такой подход делает возможным и вторичное выделение разделов (комплексных подотраслей и институтов), в которые входят институты как Общей, так и Особенной части по признаку однородности регулируемых отношений. Например, раздел «Финансовый контроль» должен включать институт Общей части, регулирующий основы финансового контроля, а также такие институты Особенной части финансового права, как бюджетный контроль (институт бюджетного права), налоговый контроль (институт налогового права), банковский надзор и контроль (институт банковского права). Аналогично можно рассматривать в качестве подотрасли финансовую ответственность и финансовый учет.
Итак, система финансового права, будучи структурирована в соответствии с Общей и Особенной ее частями, выглядит следующим образом.
Общая часть финансового права (отраслевые образования, опосредованно связанные с аккумулированием, перераспределением использованием централизованных и децентрализованных фондов).
В эту группу входят нормы, регулирующие:
— общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности публичного субъекта (государства, муниципальных образований);
— правовое положение (полномочия) органов государства и местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;
— финансовую правосубъектность прочих участников финансовых правоотношений;
— другие общие положения из области финансовой деятельности.
К группе сопутствующих отношений следует отнести отношения, связанные с общими положениями о финансовом контроле и финансовой ответственности, и отношения в сфере бухгалтерского учета. Нормы, регулирующие основы этих отношений, являются отраслевыми образованиями (институтами) в рамках Общей части финансового права и будут рассмотрены в гл. 3 настоящего учебника.
Подотраслью Общей части финансового права является денежное право, в которое входят следующие институты:
1) денежное обращение (поскольку функционирование всей системы финансов в материальном смысле обеспечивается движением наличных денег и безналичными расчетами, т.е. денежным обращением).
Сюда могут входить:
а) совокупность норм, регулирующих эмиссионные процессы; совокупность норм, регулирующих наличное денежное обращение;
б) совокупность норм, регулирующих безналичное денежное обращение. Именно денежное обращение приводит в движение систему финансов. Без него совокупность материальных фондов денежных средств является застывшей конструкцией;
2) валютное регулирование, которое включает нормы по установлению, введению валютных ограничений и валютному контролю за их реализацией.
Особенная часть финансового права состоит из двух блоков:
I. Отраслевые образования, непосредственно связанные с аккумулированием, перераспределением и использованием централизованных фондов денежных средств.
1. Бюджетное право, будучи общепризнанной подотраслью финансового права, является основным отраслевым образованием, поскольку нормы бюджетного права регулируют отношения по формированию, перераспределению и использованию всей совокупности бюджетов страны (бюджетной системы). Все прочие институты финансового права, так или иначе, связаны с бюджетным правом РФ (подробнее см. гл. 5 настоящего учебника).
2. Совокупность норм, регулирующих организационные процессы по аккумулированию, распределению и использованию средств целевых внебюджетных централизованных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования — федеральный и региональные).
3. Совокупность норм (институт) по образованию, распределению и использованию средств, получаемых в результате государственного и муниципального кредита.
Общественные отношения в сфере государственного и муниципального кредита отличаются разнообразием. Так, государство и муниципальное образование могут выступать в роли дебитора, кредитора, гаранта; кредиты могут быть внешними и внутренними; реализуемыми непосредственно или опосредованно путем выпуска государственных ценных бумаг.
II. Отраслевые образования, непосредственно связанные с аккумулированием, перераспределением, использованием децентрализованных фондов денежных средств.
1. Банковское право. Банковское право (в широком смысле) одновременно является комплексной отраслью российского права. Это означает, что оно (банковское право) как отрасль российского права реципирует соответствующие институты из других отраслей российского права, в частности из гражданского и финансового права. Так, отношения, возникающие в процессе банковской деятельности, распадаются на два глобальных составляющих элемента, а именно вертикальные отношения (власти и подчинения) — между ЦБ РФ и системой кредитных организаций и горизонтальные (диспозитивные) — между кредитными организациями, в том числе коммерческими банками между собой, а также их отношения с клиентами. Несмотря на то, что ЦБ РФ не является в полном смысле государственным органом, тем не менее, он выступает общепризнанным и непосредственным проводником государственной политики во всех сферах банковской деятельности, кроме собственной оперативной деятельности, предполагающейся самостоятельной. В связи с этим очевидно, что императивные установления ЦБ РФ (в виде норм права) системе кредитных организаций (в частности, коммерческих банков) по поводу образования резервных фондов, соблюдения лимитов первичного уставного капитала, других экономических нормативов (коэффициент ликвидности и др.) носят финансово-правовой характер. Таким образом, именно в пределах финансового права сосредоточен системообразующий блок норм, входящих составной частью в банковское право как в отрасль российского права.
К указанному отраслевому образованию относится такой институт финансового права, как банковский кредит. Этот институт регулирует отношения по банковскому кредитованию в двух направлениях. Во-первых, это финансово-экономические отношения по предоставлению кредитов Банком России (кредитор последней инстанции) системе кредитных организаций. Во-вторых, это отношения по банковскому кредитованию, которые возникают в процессе взаимодействия коммерческих банков между собой и с клиентами. Последние отношения в целом не являются финансово-правовыми, однако и в их регулировании просматривается финансово-правовой вектор, который заключается в том, что, во-первых, ставки по предоставляемым кредитам не могут быть ниже ставки рефинансирования, установленной ЦБ РФ (императив проводника государственной политики налицо), а во-вторых, государство через систему Сбербанка может оказывать влияние на потребительский сирое денежных ресурсов в нужном ему направлении.
Таким образом, будучи подотраслью финансового права (в узком смысле), банковское право является частью отраслевого образования более высокого уровня, в которое входят также нормы других отраслей российского права, например гражданского (банковское право как комплексная отрасль российского права).
2. Инвестиционное право. По аналогии с банковским правом в настоящее время существует точка зрения о возможном выделении инвестиционного права в отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского права, в которой будут аккумулированы нормы таких отраслей первого порядка, как финансовое, гражданское, уголовное, административное, трудовое, процессуальное право. Комплексность метода правового регулирования целостных отношений в области инвестиционной деятельности обусловлена сочетанием публично-правового и частноправового регулирования инвестиционных отношений.
Вместе с тем по аналогии с банковским правом инвестиционное право выступает в качестве подотрасли финансового права. При этом оно объединяет не все инвестиционно-правовые нормы, а лишь тс, которые относятся к сфере публичного регулирования децентрализованных фондов денежных средств, образуемых в процессе инвестиционной деятельности.
3. Финансы коммерческих организаций как институт финансового права. По общему правилу активы коммерческих организаций находятся в их собственности. Публично-правовой вектор, присутствующий в этом сегменте экономических отношений, заключается в установлении определенных обязательных правил, оформленных соответствующими нормами финансового нрава, которые императивно указывают на необходимость соблюдения определенных требований по аккумулированию, перераспределению и использованию микрофондов денежных средств. При этом в целом распоряжение этими активами как собственными фондами для коммерческих организаций остается диспозитивный.
С помощью норм финансового права реализуется необходимость установления на уровне государства критериев образования таких частных фондов, как выручка от реализации товаров, работ, услуг, доходы организации, ее прибыль, фонд оплаты труда, амортизационные фонды экономических субъектов, резервные фонды и другие целевые фонды денежных средств.
4. Страховое дело — совокупность норм, регулирующих отношения по образованию, распределению и использованию средств, получаемых в результате обязательного страхования. Означенная совокупность норм представляет собой правовой институт в системе финансового права.
В целом (по аналогии с банковским правом) отношения в области страхования являются предметом других отраслей российского права, например гражданского права. Таким образом, нормы права, регулирующие обязательное страхование, расположенные структурно в пределах финансового права, являются частью межотраслевого правового образования.
К отношениям, урегулированным императивными нормами финансового права, следует отнести, например, отношения, возникающие в сфере ОСАГО (обязательное страхование автогражданской ответственности), обязательного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц, обязательного страхования денежных вкладов и др.
Финансовое право законы
1. Конституция Российской Федерации. Многие ее нормы имеют прямую финансово-правовую направленность: норма ст. 57, устанавливающая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, а также положение о том, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют; норма ст. 75 ч. 3, определяющая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом; нормы ст. 71 п. «ж» и «з», закрепляющие в ведении Российской Федерации финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; норма ст. 75 ч. 4, устанавливающая, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе; норма ст. 101 ч. 5, наделяющая Счетную палату правом контроля за исполнением федерального бюджета; норма ст. 104 ч. 3, устанавливающая, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; норма ст. 106, закрепляющая, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; норма п. «а» ч. 1 ст. 114, устанавливающая, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
2. Финансово-правовые нормы, содержащиеся также в законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ, прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах, в числе которых Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации», определяющий компетенцию и порядок деятельности органа государственного финансового контроля.
3. Налоговый кодекс РФ, регулирующий отношения по установлению, взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения по поводу налогового контроля и ответственности за совершение налогового правонарушения, и бюджетный кодекс РФ, который регулирует отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса.
4. К законодательным актам Российской Федерации относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и являющиеся поэтому источниками финансового права. Источником финансового права являются и законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы, которые принимаются в пределах компетенции данного субъекта в области финансов. Например, Закон Хабаровского края «О региональных налогах и налоговых льготах в Хабаровском крае».
5. Среди нормативных правовых актов как источников финансового права выделяются указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового регулирования весьма разнообразны. Указы Президента РФ в сфере финансов носят преимущественно организационный характер, т.е. содержат поручения органам государственной власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов. Например, Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению го-сударственного финансового контроля».
6. Постановления Правительства РФ являются источниками финансового права в случаях, когда содержат финансово-правовые нормы. Число постановлений Правительства РФ по вопросам государственных финансов велико. В частности, это постановления, регулирующие основные условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг и т.п. Источниками финансового права, аналогично федеральному уровню, являются акты органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
7. Ведомственные нормативные правовые акты, основное место среди которых занимают инструкции и письма Министерства финансов РФ, а также Федеральной таможенной службы.
Все ведомственные финансово-правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов.
В качестве источника финансового права, помимо нормативного правового акта, можно выделить нормативный договор. В данном случае в качестве источника финансового права выступают международные договоры и соглашения Российской Федерации с другими странами в сфере налогообложения. Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращения уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом № 156-ФЗ, Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Новой Зеландии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральный закон № 79-ФЗ и др.
Признание международно-правового договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем преду-смотренные законом, то применяются правила международного договора». В связи с этим в юридической науке международные договоры РФ рассматриваются как часть ее национальной правовой системы. Неслучайно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ конкретизирована в ст. 7 НК РФ применительно к налогообложению.
В качестве нормативного договора, как источника финансового права, помимо международных договоров, выступают договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между самими субъектами РФ по бюджетным и налоговым вопросам.
В качестве источника российского права в теории права и юридической практике все чаще признается судебный прецедент. Судебный прецедент – это правило поведения, сформулированное судом при рассмотрении конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение.
Особое значение в качестве источника финансового права имеют решения Конституционного Суда РФ. Общеобязательность решений Конституционного Суда РФ выражается в том, что в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» акты или отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд РФ формулирует для всех обязательное правило не применять эти акты. Кроме того, Конституционный Суд РФ часто в ходе рассмотрения дела формулирует правила поведения общего характера, которые ранее не были зафиксированы в каком-либо нормативном акте. Эти правила поведения называются «правовые позиции Конституционного Суда РФ». Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ. Многие из этих правовых позиций Конституционного Суда РФ затем находят свое закрепление в нормативно-правовых актах.
Форма финансового права
Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность финансового права выражается в применении к ним мер государственного принуждения. Так, в соответствии со ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им налогового правонарушения.
Юридические особенности финансового права:
1. свой предмет правового регулирования;
2. общий метод правового регулирования, но со своими особенностями;
3. только ему свойственная система.
Основы финансового права
Финансовое право – это самостоятельная отрасль права, оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих экономические отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и использования государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств. Предмет финансовое права составляет подлежащее урегулированию определенные общественные отношения, складывающиеся между государством и муниципальными структурами, с одной стороны, юридическими и физическими лицами, включая иностранных субъектов, — с другой, а также между отдельными органами государства и местного самоуправления.
Предметом финансового права являются финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. Другими словами, с помощью финансового права государство регулирует общественные отношения, складывающиеся в области финансовой деятельности.
Метод финансового права – это метод властных предписаний, предполагающий неравенство субъектов правоотношений.
Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, входящих в систему государственных органов и наделенных соответствующими полномочиями:
• одной из сторон финансовых отношений всегда выступает орган государственной власти;
• любое юридическое и физическое лицо обязано выполнить предписание, данное органом государственной власти, поскольку оно является односторонне – властным;
• властные предписания не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали».
Финансовые правоотношения – это общественные отношения, возникающие при создании, распределении, использовании фондов денежных средств и урегулированные нормами финансового права, участники которых связаны взаимными юридическими правами и обязанностями.
Применительно к институтам финансового права можно выделить: бюджетные правоотношения; налоговые и неналоговые правоотношения; финансовые правоотношения в областях государственного кредита, страхования, банковской деятельности; правоотношения, возникающие при осуществлении государственных расходов; финансовые правоотношения в области денежного обращения и расчетов; валютные правоотношения.
Финансовые правоотношения характеризуются тем, что они возникают в процессе финансовой деятельности; одним из субъектов этих правоотношений должен быть соответствующий орган государственной власти; возникают они по поводу денег – платежа в доход государства, государственного расхода и т.п. Эти отличительные черты, рассматриваемые в их единстве, придают финансовым правоотношениям характер государственно-властных имущественных (денежных) правоотношений.
Субъектами финансовых правоотношений выступают: органы государственной власти и государственного управления, хозяйствующие субъекты и граждане. В некоторых случаях субъектом финансового права может выступать Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.
Предприятия и организации вступают в финансовые отношения в связи с внесением в казну налогов и сбора, получение из нее ассигнований, распределением прибыли и т.д. Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финансировании, также принадлежат к участникам финансовых правоотношений.
Источниками финансового права являются:
— Конституция РФ;
— законы и подзаконными нормативными актами, в которых содержит положения регулирующих финансовые отношения;
— бюджетные и налоговые Кодексы РФ.
1. Финансовая деятельность государства – это деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих его бесперебойное функционирование и развитие.
2.Под финансовой системой государства понимают совокупность как всех финансовых институтов, так и тех государственных органов и учреждений, которые занимаются финансовой деятельностью в пределах своей компетенции.
3. Финансовый институт представляет собой группу однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределению денежных средств.
Совокупность финансовых институтов образует финансовую систему, в которую входят следующие составляющие:
а) бюджетная система, состоящая из бюджетов трех уровней:
— первый уровень – федеральный бюджет и бюджет государственных внебюджетных фондов;
— второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
— третий уровень – местные бюджеты;
б) финансы хозяйствующих субъектов и отраслей;
в) страхование;
г) кредитование.
4.Финансовая система как совокупность государственных органов и учреждений – это взаимосвязь финансовых органов и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую деятельность государства.
Финансовый контроль – это контроль за финансово-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов. Все государственные органы занимаются финансовым контролем, включая специальные контрольные органы при участии хозяйствующих субъектов и общественных организаций. Их права, обязанности и ответственности строго регламентированы законодательством.
Цель финансового контроля – эффективное использование финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны. По существу без достижения этой целевой установки невозможна успешная реализация всей финансовой политики государства.
Объектом финансового контроля являются не только денежные средства, но и различные материальные и нематериальные средства, так как их оценка осуществляется в денежной форме.
К важнейшим задачам финансового контроля необходимо отнести следующие:
• обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов в финансовой и хозяйственной деятельности;
• содействие сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и величиной денежных доходов государственного бюджета;
• обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой всеми субъектами финансовых правоотношений;
• содействие рациональному расходованию товарно-материальных ценностей и денежных средств на предприятиях и в организациях;
• предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины, бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль не отделим от ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение ими правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств. Мерой этой ответственности являются финансовые санкции, которые содействуют оздоровлению и повышению эффективности производства.
Подытоживая сказанное, финансовый контроль можно определить как один из видов финансовой деятельности государства, осуществляемый всей системой его органов власти и управления, по проверке законности и рациональности действий в процессе создания, распределения и использования путем применения специальных форм, методов и методик контрольной работы.
Классификация видов финансового контроля возможна по различным основаниям.
В зависимости от правовой природы субъектов, занимающихся контрольной деятельностью, финансовый контроль подразделяется на государственный, внутрихозяйственный и аудиторский. Последние два вида представляют собой негосударственную деятельность в финансовой сфере.
Государственный финансовый контроль, осуществляемый органами власти и управления, реализуется через: общегосударственный, вневедомственный, ведомственный финансовый контроль.
Общегосударственный контроль осуществляют Федеральное собрание РФ и Правительство РФ; вневедомственный контроль – специальные финансово-кредитные органы в лице Министерства финансов РФ, Банка России, Министерства РФ по налогам и сборам и др.; ведомственный контроль осуществляют министерства, ведомства, другие органы государственного управления за деятельностью входящих в их систему хозяйствующих субъектов.
Счетная палата РФ — постоянно действующий орган, образуемый Федеральным собранием РФ и подотчетный ему. Правовой статус определен Федеральным законом РФ № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Основная задача Счетной палаты зак4лючается в контроле за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также определении эффективности и целесообразности расходов государственных средств.
Министерство финансов РФ контролирует исполнение федерального бюджета и целевое использование средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, организациям и учреждениям. Оно также осуществляет контроль за использованием средств государственных внебюджетных фондов.
В подчинении министерства находится федеральное казначейство, образованное Указом Президента РФ. На органы казначейства возложены задачи по управлению доходами расходами федерального бюджета, регулированию финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами и другие. Для этого открываются счета казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.
На Министерство РФ по налогам и сборам возложены: контроль соблюдения законодательства и налогах и сборах, определение правильности исчисления налогов и других обязательных платежей, контроль полноты и своевременности их внесения в соответствующие бюджеты.
Финансовый контроль, кроме государственных органов, осуществляют специалисты экономических служб хозяйствующих субъектов, а также независимые аудиторы и аудиторские фирмы.
Внутрихозяйственный финансовый контроль проводит на конкретных предприятиях, в учреждениях и организациях по решению их руководителей. Контроль выполняется внутренними экономическими службами: финансовым отделом, бухгалтерией, отделом бюджетирования и т.д. Контрольные функции связаны непосредственно с финансовой и хозяйственной деятельностью самого предприятия и входящих в его структуру подразделений.
Аудиторский (независимый) финансовый контроль (внешний аудит) также не является государственным и выполняется специально аттестованными юридическими лицами и физическими лицами. Их деятельность является предпринимательской, основная цель которой – установление достоверности бухгалтерской отчетности экономических субъектов и соответствии совершаемых ими операций действующим нормативным актам.
Текущий финансовый контроль ежедневно осуществляется финансово-экономическими службами предприятий с целью проверки целесообразности расходования денежных средств при исполнении бюджетов. Опирается на данные бухгалтерского, налогового и управленческого учета.
Последующий финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода и финансового года. Сводится к анализу балансов и других финансовых отчетов, а также к проведению проверок и ревизий непосредственно на предприятиях, в учреждениях и организациях. Последующий контроль – неотъемлемая часть как внешнего, так и внутрихозяйственного финансового контроля.
Основным методом финансового контроля является ревизия – обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на экономическом объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер проведения ревизии. При этом ревизоры наделяются достаточно широким кругом прав.
Они могут:
• проверить бюджеты, сметы, первичные документы и бухгалтерскую отчетность, а также фактическое наличие основных и оборотных средств, ценных бумаг;
• проводить инвентаризацию, опечатывать складские помещения, кассы;
• получать от должностных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе обследования вопросам;
• изымать в установленном порядке некоторые документы, если их сохранность не может быть гарантирована;
• привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии и др.
По времени осуществлении ревизии делятся на плановые и неплановые. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раза в год, а непроизводственной – не реже двух раз в год.
По содержанию ревизии бывают документальные и фактические. Первые подразумевают проверку различных финансовых документов, вторые – наличных денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей.
По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные (полные) и выборочные. При полной ревизии проверяется вся деятельность субъекта за установленный период.
По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на тематические и комплексные. Первые из них сводятся к обследованию какого-либо направления финансовой работы. В комплексной ревизии могут принимать участие одновременно ревизоры нескольких органов.
Под финансовым контролем понимается деятельность уполномоченных органов, направления на обеспечения законности проверяемых субъектов, с использованием специфических форм и методов. Финансовый контроль направлен на проверку уплаты, налогоплательщиками налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней, использования бюджетов государства и муниципальных образований, включая осуществления расходов из бюджетов и других централизованных денежных фондов государства, проверку правомерности и целесообразности деятельности хозяйствующих субъектов с фондом денежных средств и т.д. Президент РФ в своем Указе № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» установил порядок в соответствии с которым государственные органы финансового контроля обязаны не реже одного раза в год проводить комплексные ревизии и периодические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.
К числу важнейших нормативных актов в области отношений финансового контроля средств отнести Федеральный закон № 4 ФЗ «О счетной расходе Российской Федерации», Указ Президента РФ «Об аудиторской деятельности в РФ» и др.
В зависимости от субъектного состава финансовый контроль подразделяется на государственный (государственный и ведомственный), муниципальный, внутрихозяйственный, аудиторский общественный.
Государственный контроль осуществляется парламент и подотчетная ему Счетная палата РФ, контрольные органы Администрации Президента РФ и аппараты Президента РФ, Гос. Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, заслушивает отчет о его исполнении.
Через контролирующую деятельность Федерального Собрания реализуется порядок общей подконтрольности исполнительной власти, заложенный в принципе разделения властей.
В финансовую систему государства в качестве одной из подсистемы входит совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую работу. Для этого в стране создана разветвленная сеть финансовых органов и кредитных учреждений. Сеть объединяет многие специальные органы государственного управления и хозяйственные звенья. Кратко охарактеризуем их.
Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации является органов исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране. В систему финансовых органов входят соответствующие органы субъектов Федерации.
Основными задачами Минфина России являются:
• разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики;
• концентрация финансовых ресурсов на приобретенных направлениях социально – экономического развития страны;
• совершенствование бюджетной системы, разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
• осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;
• разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков и др.
Федеральное казначейство Российской Федерации образовано Указом Президента РФ. В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным Постановлением Совета Министров – Правительства РФ № 864, оно образует единую централизованную систему органов, рассредоточенных на всей территории страны. Казначейство подчиняется Минфину России.
Основные задачи, возложенные на органы казначейства, следующие:
• организация и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на открываемых в банках счета казначейства;
• регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, о государственных внебюджетных фондов, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;
• ведение операций по учету государственной казны РФ;
• управление и обслуживание с Центральным банком РФ и уполномоченными банками государственного внутреннего долга.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам создано Указом Президента вместо Государственной налоговой службы РФ. Это министерство входит в систему федеральных органов исполнительной власти, подчиняется Президенту РФ и Правительству страны, имеет территориальное подразделение в субъектах Федерации и городах с районным делением.
Главными задачами министерства являются:
• контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
• контроль правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствующие бюджеты налогов и иных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Таможенные органы Российской Федерации является правоохранительными органами и представляют собой единую систему, в которую входят: Государственный таможенный комитет, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. Положение о Государственном таможенном комитете РФ утверждено Указом Президента Российской Федерации.
Таможенные органы выполняют следующие основные задачи и области финансов:
• обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность и защищают экономические интересы страны;
• взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи;
• участвуют в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, реализует эти меры;
• ведут борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства;
• осуществляет валютный контроль в пределах своей компетенции.
Система кредитных учреждений возглавляется Центральным банком РФ (Банком России), который осуществляет руководство в области кредита и контролирует всю сеть кредитных органов. Банк России действует в соответствии с Федеральным законом. Он является юридическим лицом, осуществляя при этом функции органа государственного управления, имеющего властные полномочия. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
Счетная палата РФ – контрольно-аналитический орган Парламента в сфере функционирования финансов, находящихся в федеральной собственности.
Минфин России, федеральное казначейство РФ не только обеспечивают исполнение бюджета, но и имеют своей задачей контроль за использование бюджетных средств другими субъектами. В числе контролирующих органов относятся и Министерства налоговой службы России, государственные внебюджетные фонды, Банк России и др.
Финансовые правовые нормы состоят из двух частей: общей и особенной.
К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые нормы и методы финансовой деятельности государства; систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов – участников финансовых правоотношений.
Особенная часть включает основные разделы: бюджетное право и бюджетный процесс, правовое регулирование доходов и государственных расходов, налоговое право, включительно право.
Цели финансового права
Предостерегая субъектов финансового права от совершения противоправных деяний в финансовой сфере, финансовая ответственность преследует две цели: = охранительную, посредством которой ограждает общество от нежелательных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов государства; = стимулирующую, посредством которой поощряет правомерное поведение субъектов финансового права. Цели финансовой ответственности реализуются в функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно связаны с применением финансово-правовых санкций и имеют социальные последствия. Следовательно, в механизме правового регулирования финансовых отношений фи-нансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции.
Юридическая функция проявляется в двух аспектах: правовосстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном):
А. Правовосстановителъный аспект финансовой ответственности обусловлен имущественными отношениями между публичным и частным субъектами, объектами которых выступают налоги, обязательные сборы, страховые взносы, бюджетные де-нежные средства, кредитные ресурсы, валюта и валютные ценности и т. д. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства, компенсировать казне причиненные убытки. Разрешая финансово-правовой конфликт, государству важнее восстановить свои финансовые интересы, чем возложить на правонарушителя ограничительные меры неимущественного характера (лишение свободы, запрет на занятие должности и т. д.).
Б. Штрафной аспект финансовой ответственности заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых нарушителем финансового законодательства. Посредством реализации штрафной функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к субъекту финансового правонарушения.
Социальная функция финансовой ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства. Она реализуется посредством общей и частной превенции совершения финансовых правонарушений. Общая превенция преследует цель предотвращения совершения финансовых правонарушений всеми субъектами финансового права. Частная превенция направлена на индивидуально-определенного субъекта и проявляется в создании со стороны государства правового механизма предотвращения совершения новых финансовых правонарушений.
Например, в налоговом праве способом реализации частной превенции является угроза увеличения санкции на 100 процентов в случае совершения лицом аналогичного налогового правонарушения (п. 4 ст. 114 НК РФ). Главное предназначение функций финансовой ответственности заключается в обеспечении нормального действия механизма финансово-правового регулирования.
Таким образом, финансовая ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении финансового правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке.
Финансовые права граждан
Особое место в системе гарантий прав и свобод граждан занимают финансовые гарантии, благодаря которым обеспечиваются различные стадии процесса осуществления, охраны и защиты прав и свобод граждан.
Практика развитых демократических государств показывает, что у государства есть реальные возможности обеспечивать достойный уровень жизни своих граждан. Такая обязанность государства закреплена и во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25), и в ст. 11 Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах, которая предусматривает право каждого «на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни».
Существуют различные способы финансового обеспечения реализации прав и свобод человека. Самым распространенным из них является прямое указание в законе на конкретные материально-финансовые, организационные и иные ее гарантии. Особенно это касается социально-экономических прав. Например, право на охрану здоровья (ч. 1 ст. 41 Конституции) гарантируется бесплатной медицинской помощью в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; право на отдых (ч. 5 ст. 37 Конституции) гарантируется оплачиваемым ежегодным отпуском; право на защиту в суде (ст. 41 Конституции) гарантируется бесплатным предоставлением государственного адвоката в уголовном процессе. Финансовые детали реализации отдельных прав граждан также конкретизированы в законодательстве (размер пенсии, пособий, льготных выплат и др.).
К сожалению, в рамках одной статьи невозможно охватить все сферы прав граждан, где государство так или иначе финансово обеспечивает реализацию прав, закрепленных Конституцией РФ. Мы рассмотрим финансовые гарантии на примере двух важнейших прав гражданина: право на образование и право на бесплатную медицинскую помощь.
Ввиду совсем недавно вступивших в силу изменений законодательства в сфере образования следует особо отметить финансовые гарантии государства в данной области. В части 3 статьи 5 ФЗ «Об образовании в РФ» гарантируются общедоступность и бесплатность образования, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе — бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. В нашей стране увеличивается уровень рождаемости и, как следствие, возрастает спрос на услуги дошкольных образовательных учреждений. Право на дошкольное образование общедоступно и бесплатно, однако зачастую мы наблюдаем огромные списки очередей в детские сады и нехватку бюджетных мест. Это неизбежно приводит к появлению в детских дошкольных учреждениях различного рода конкурсных отборов, а также введению дополнительной, нередко «теневой» платы за предоставление определенных услуг. Или же, вынуждает родителей обратиться в частный детский сад, где все те же услуги окажут ему уже на платной основе. К счастью, в последние годы мы можем наблюдать увеличение количества детских садов и расширение уже существующих. Таким образом, мы видим, что государство обеспокоено этой проблемой и пытается ее решить, но, к сожалению, пока полностью ее искоренить не получается. И многие родители реализовать право своего ребенка на бесплатное дошкольное образование пока не могут.
Статья 100 ФЗ «Об образовании в РФ» конкретизирует, что цифры приема на бюджетные места в высшие учебные заведения не безграничные и определяются не числом желающих, а на основе контрольных цифр приема на обучение по профессиям, специальностям и направлениям подготовки за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Таким образом, мы видим, что государство, с одной стороны, дает нам финансовую гарантию получения бесплатного высшего образования, но тут же его и ограничивает. Можно сказать, что государство уравнивает возможность граждан на получение высшего образования при приложении определенных усилий для поступления в ВУЗы, тем самым обеспечивая равный доступ граждан к возможности получения высшего образования. А непосредственная реализация права на высшее образование лежит уже на гражданине, который проходит конкурсный отбор при поступлении.
Ограничивается данное право не только конкурсной основой, но также и количеством возможных специальностей, полученных на бесплатной основе, — одной. То есть если человек получил высшее образование и после понял, что профессию выбрал неподходящую, то второе образование он имеет право получать исключительно платно. На практике такое происходит достаточно часто, поскольку сразу после школы, в 18 лет, не каждый готов подойти к выбору профессии серьезно и взвешенно. Поэтому многие граждане РФ получают второе высшее образование уже на платной основе. Однако стоит отметить, что право на конкурсной основе получить одно высшее образование бесплатно есть у каждого. Таким образом, обладая определенными знаниями, навыками и умениями, каждый гражданин может получить высшее образование за счет государства.
Еще одной проблемой для российского образования является отсутствие достаточного количества кадров в бюджетных образовательных учреждениях (особенно в сельской местности), недоукомплектация штата также затрудняет реализацию права на образование в полном объеме.
Несмотря на существующие вышеуказанные ограничения, безусловно, наше государство делает огромный вклад в образование своего населения, гарантируя реализацию права на образования каждому гражданину в дошкольных, начальных общих, основных общих и средних общих, средних профессиональных образовательных учреждениях, а также на конкурсной основе бесплатность образования в высших учебных заведениях. Законодательно финансовая гарантированность реализации права на образование Российской Федерацией обеспечивается в достаточном объеме, потому что гражданин, имея даже среднее профессиональное образование, сможет найти себе работу и войти во «взрослую» жизнь со специальностью и достаточным образовательным уровнем для обеспечения себе достойного уровня жизни. Новый Закон, безусловно, устранил ряд проблем в системе образования РФ. Однако все еще существуют отдельные вопросы в сфере образования, которые требуют к себе пристального внимания от государства, например, в части его доступности всем гражданам.
Теперь рассмотрим право на бесплатную медицинскую помощь. Статья 41 Конституции РФ гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Конституционная норма (ч. 1 ст. 41) конкретизируется положениями ст. 20 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан как гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который обеспечивается в соответствии с Программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Программа является подзаконным нормативным правовым актом, который ежегодно пересматривается Правительством Российской Федерации. Именно указанная Программа является основным механизмом реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатную медицинскую помощь в соответствующих учреждениях здравоохранения за счет государственных источников финансирования.
Абсолютно определенная по своей сути норма Конституции Российской Федерации о бесплатности медицинской помощи была дополнена положениями о Программе государственных гарантий в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. По мнению А.Н. Пищита, это недопустимо как с точки зрения юридической техники, так и с позиции обеспечения прав граждан. Этими документами ограничивается объем медицинской помощи, который государственные и муниципальные медицинские учреждения должны оказывать бесплатно для населения за счет бюджетного финансирования.
Реализуя Программу государственных гарантий, государство переходит от содержания лечебно-профилактических учреждений к обеспечению граждан определенным набором их услуг, т.е. перестает гарантированно содержать все мощности медицинских учреждений, а выкупает у них для граждан определенные, востребованные и обеспеченные финансами объемы помощи. Что, естественно, делает невозможным получение полного объема медицинской помощи бесплатно.
Глава 11 Федерального закона N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» регулирует финансовое обеспечение в сфере охраны здоровья.
В ней гарантируются гражданам РФ следующие услуги за счет государства:
— оказание гражданам первичной медико-санитарной помощи;
— оказание гражданам специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи;
— оказание гражданам скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи;
— оказание гражданам паллиативной медицинской помощи;
— обеспечение санаторно-курортного лечения граждан, за исключением медицинской реабилитации;
— обеспечение оказания медицинской помощи населению отдельных территорий и работникам отдельных организаций, указанных в статье 42 настоящего Федерального закона.
Также Законом предоставляется такая финансовая гарантия гражданам, как обеспечение граждан зарегистрированными в установленном порядке на территории Российской Федерации лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или его инвалидности.
Ознакомившись с данным перечнем, мы можем сделать вывод, что граждане в нашем государстве, а точнее их здоровье, защищены государством всесторонне. Однако наиболее негативной характеристикой нынешнего российского здравоохранения является существенное несоответствие между гарантированным государством правом граждан на получение бесплатной медицинской помощи и его реальным обеспечением.
Существующее несоответствие между обязательствами государства и реальным финансированием медицинских учреждений оказывает негативное влияние на систему здравоохранения и особенно отношение к ней населения: понижается доступность медицинской помощи, ее качество, существенно уменьшается количество профилактических мероприятий, существенно повышается доля платных медицинских услуг.
Так, например, необходимых анализов или обследований люди могут ждать месяцами из-за ограниченного количества бесплатных мест. Чтобы иметь возможность вовремя пройти жизненно важные обследования, граждане вынуждены обращаться за платными услугами. Поэтому бесплатность медицинской помощи для многих получается относительной и недосягаемой, потому что часто от вовремя пройденного исследования зависит жизнь не одного пациента.
Отдельно хочу обратить внимание на права инвалидов, лишенных возможности самостоятельно передвигаться, при оказании им бесплатной медицинской помощи. Данная категория граждан зачастую просто не может обратиться к врачу, поскольку у них нет возможности добраться до медицинских учреждений. Отсутствие пандусов, специального оборудования в машинах скорой помощи и в местах оказания медицинской помощи делают невозможной доставку и нахождение в больницах/поликлиниках людей, которые не могут самостоятельно передвигаться, что опять-таки затрудняет реализацию их права на бесплатную медицинскую помощь.
Итак, по моему мнению, действующее законодательство в сфере реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатную медицинскую помощь нуждается в совершенствовании в следующих пунктах: объем оказываемой бесплатной медицинской помощи должен обеспечивать не только лечение, но и профилактику, реабилитацию и адаптацию гражданина; необходимо установить формы, основания и виды ответственности для лиц, отказывающих в бесплатной медицинской помощи или ненадлежаще оказывающих в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения бесплатную медицинскую помощь некоторым категориям граждан; необходимо четко регламентировать порядок оказания видов бесплатной медицинской помощи, при этом особое внимание, уделив реализации данного права инвалидами, порядку публичного контроля за оказанием медицинской помощи, порядку публичного контроля за расходованием бюджетных средств на оказание бесплатной медицинской помощи.
После рассмотрения двух из финансово гарантированных прав граждан в Российской Федерации мы уже можем сделать вывод, что законодательно в Российской Федерации финансовые гарантии закреплены в достаточном объеме. Однако на практике, к сожалению, все еще часто доступ к этим правам у нас в государстве остается затруднительным, что требует к себе пристального внимания государства, чтобы права, закрепленные в Конституции РФ, были не только провозглашены, но и реально могли быть реализованы гражданами.
