Верховный суд о правилах санитарных проверок бизнеса

     Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ сформулировала три правовые позиции, которые существенно изменят подходы к организации санитарных (и иных) проверок организаций и юридических лиц (Определение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2020 г. № 306-ЭС19-19540):

• во-первых, для целей проведения «риск-ориентированных» проверок категория риска/опасности должна присваиваться именно самому юридическому лицу (целиком), а не его конкретным филиалам (одно лицо – одна категория риска). Напомним, что согласно Положению о санэпиднадзоре категория риска присваивается как деятельности поднадзорных лиц, так и используемым ими производственным объектам, при этом и критерии отнесения объектов к категориям риска, и методичка Роспотребнадзора (МР 5.1.0116-17) предполагают, что категория риска определяется для объекта, а не для лица. Таким образом, по мысли ВС РФ, юридическое лицо со всеми своими филиалами и подразделениями будет отнесено к одной категории риска, и, значит, интервал между плановыми проверками всех этих филиалов в любых регионах страны будет одинаковым. Отметим, что эта категория, очевидно, будет самой высокой – ведь при наличии «выбора» объекту надзора должна быть присвоена самая высокая категория риска из возможных. Это ультимативное требование Правил о применении риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности, установленных постановлением Правительства РФ (кстати, сказанное не распространяется на «пожарные» проверки, для которых принцип проверки объекта, а не лица, установлен Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»);
• во-вторых, периодичность плановой проверки филиала должна целиком зависеть от проверки головной организации, а срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юридического лица, а не с даты создания филиалов и представительств. Другими словами, плановые проверки организации, – даже с филиалами в каждом субъекте РФ, – должны проходить в один год, иначе периодичность проверок будет нарушена, а это является грубым нарушением процедуры проверки и влечет отмену ее результатов. Можно предположить, что создание филиала сразу после плановой проверки «гарантирует» организации некий промежуток без плановых проверок;
• в-третьих, максимальный (в сумме) срок проверок одного юрлица со всеми его филиалами не может быть более 60 рабочих дней, даже если проверки проводятся на территории нескольких регионов страны. Строго говоря, именно это всегда было предусмотрено ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», однако судебная практика склонялась к тому, что этот срок следует выдерживать только для проверок филиалов, находящихся на территории одного субъекта РФ (постановления Двадцатого ААС от 20 декабря 2016 г. № 20АП-7092/16, Семнадцатого ААС от 7 ноября 2014 г. № 17АП-12886/14, Четвертого ААС от 29 ноября 2013 г. № 04АП-3848/13, ФАС Центрального округа от 2 декабря 2013 г. № Ф10-3526/13, ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 ноября 2012 г. № Ф02-5291/12, от 3 апреля 2013 г. № Ф02-851/13, решение АС Пермского края от 11 сентября 2014 г. по делу № А50-13560/2014). Ведь сложно за три месяца проверить, например, все до единого офисы Сбербанка или отделения Почты России.

     И все же едва ли податели кассационной жалобы (федеральная сеть универмагов, все – филиалы одной организации) предвидели такой исход рассмотрения дела, хотя формально они и «победили». Чего теперь ожидать федеральным сетям?

• пересмотра категории риска/опасности – присвоят одну на всю организацию, зато самую «строгую», с максимальной частотой планового контроля;
• снижения количества проверок по Закону № 294-ФЗ (ведь сложно соблюдать высокий ритм быстрых проверок, чтобы уложиться в 60 рабочих дней в году), но не снижения контроля как такового.

     Сам ВС РФ «порекомендовал» надзорному ведомству сместить акцент с выездных проверок на документарные. Однако есть гораздо более простая, эффективная процедура, которая не предусматривает подобного ограничения, – это административное расследование или даже просто составление протокола об административном правонарушении при непосредственном обнаружении должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

• о том, что санитарный врач начинает административное расследование, он не обязан никого заранее предупреждать,
• по окончании расследования не составляется никакого акта, – сразу протокол,
• необходимые сведения, документы, осмотры, исследования можно организовать по правилам КоАП РФ, а не Закона № 294-ФЗ.

     Тем более недавно ВС РФ уже рассматривал административный спор, касающийся полномочий должностного лица составлять протокол об административном правонарушении по итогам патрулирования – это «мероприятие по контролю без взаимодействия с проверяемым лицом», когда инспектор лесной охраны – без уведомления владельца/арендатора участка обходит лес, видит нарушение, фотографирует и приглашает виновных на составление протокола. Административный истец пытался признать недействующими соответствующие нормы Положения о пожарном надзоре в лесах и административного регламента, – дескать, «административное дело возбуждается только при проведении проверок», однако ВС РФ отказал в иске, потому что:

• поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, согласно п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
• а меры, принимаемые должностными лицами надзорного органа в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки в рамках Закона № 294-ФЗ, не исключают полномочия этих же должностных лиц по делам об административных правонарушениях.